⊙周子勋

  人力资源社会保障部近日就《城乡养老保险制度衔接暂行办法》公开征求意见。作为现行社会保障体系中的棘手难题，城乡养老保险的制度衔接将迈出关键一步。

  众所周知，目前我国社会基本养老保险分为城镇职工基本养老保险(简称“职保”)、新型农村社会养老保险(“新农保”)、城镇居民社会养老保险(“城居保”)三种，分别覆盖城镇就业职工、农村居民和城镇非就业居民三大人群，但三大保险之间的衔接问题一直没有解决。今年，新农保和城居保制度已在全国各地全面实施，已覆盖4.59亿人（其中缴费人员3.28亿人）。在城乡基本养老保险制度推进过程中，尽早实现不同养老制度之间的政策衔接，更好地保障城乡参保人员的权益，是社会各界的热切期盼，也是健全社会保障体系的重要内容。

  三大养老保险实现城乡衔接转换，无疑对我国社会保障改革具有重要的现实意义，是一项重大的惠民工程。这有利于城乡统筹，有利于保持政策的连续性，有利于维护参保人员的权益，有利于防范风险，有益于我国经济发展进一步向内需转型，可为我国经济实现可持续发展奠定内源性基础。

  不过，也应当承认，由于我国现有体制下的社会保障体系错综复杂，要建立起公平且有效的全国性社会保障仍存在许多现实问题，而在三大养老保险实现城乡衔接转换过程中，也必然需要消除一些障碍。比如，三大养老保险的制度模式的差异。

  目前，我国城保采取个人账户和社会统筹相结合的部分积累模式，大统筹小账户。而新农保采取个人账户加基础养老金的模式，基础养老金在待遇领取时由财政部门全额补助直接发放。两种制度在经办机构、资金筹集、资金来源、缴费主体、缴费方式、养老金给付等方面存在明显差异。制度模式的不同导致在衔接过程中至少会出现两个麻烦：在新农保向城保转接时，无统筹账户对应转入城保；城保向新农保转接时，统筹基金如何处理是个难题。虽然城保和新农保针对不同的社会人群，但从其制度性质来讲都是社会基本养老保险，在设定准入条件时理应统筹考虑，目前的规定彼此不相顾，不论是城保还是新农保的参保者，都需累计缴费满15年后才能享受养老保险待遇。那参保人在城保和新农保缴费合计超过15年，但各自缴费都不满15年的情况该如何处理？不能简单地讲，这类参保人应分别按照两种制度的规定领取相应待遇，这对于那些城保缴费年限高于新农保缴费年限的参保人就更加不合理了。

  还有，三类养老保险的准入门槛高低不同。目前城保的缴费负担对于农民工群体而言不可谓不高，如果只从考虑城市的人口承受能力，要求不能满足城保最低缴费年限的农民工转回新农保，并且只转个人账户不转统筹基金或转少部分统筹基金，那就意味着让农民工承担了城保退休人员的养老责任，并为城镇社保基金积累做出贡献，而其本应享受的社会统筹部分的养老保险权益将遭受严重损失。这无疑会使社会贫富差距进一步扩大，与社会养老保险的初衷背道而驰。反之，如果放低城保准入门槛，允许农民工将新农保全部权益转入城保并享受长期待遇，这在未来对城保制度的冲击也是显而易见的。

  当然，笔者还注意到，我国企业养老保险制度是1998年才统一的，在1998年之前参加工作的人，此前没有缴费，但他们的权益也应得到承认，形成了“视同缴费”。一旦转移，按照现行规定，只转个人账户部分，转入地要承担其将来的养老责任。

  更难的是农民工养老保险如何管理的问题。农民工群体数量巨大、流动性极强，依最终落脚点，大致可分为两类：一是以就业为目的的城乡之间双向往返流动，以农村为最终归宿；二是在多次变换就业地点后最终留在城市，不再返回原籍。由此自然就产生了城保与新农保制度的衔接问题，而因为制度设计并无“接口”的问题就显得尤为突出了。据人力资源和社会保障部统计，截至去年底，城镇职工基本养老保险参保人数为2.84亿；农民工总量达到2.53亿人。人力资源和社会保障部社会保障研究所所长金维刚认为，到2011年底，农民工参加城镇职工基本养老保险的人数为4140万。而无法打通新农保、城居保与城镇职工基本养老保险的衔接转换通道，是很难提升中青年农民工参保率的。

  （作者系资深财经评论员）