⊙王大贤

  刚刚结束的中央农村工作会议强调，当前和今后一个时期要守住充分保障农民土地承包经营权这条底线，不能限制或强制农民流转承包土地。稍早时候的十八大报告则首次明确提出，要依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

  农民土地流转权，与前不久修订的农民集体所有土地征收补偿制度，构成了我国农村土地制度改革的基石。农村土地流转是农村家庭承包的土地通过合法形式保留承包权，而将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。这是在我国城镇化进程不断加快，农村人口向城市大量流动的大背景下出现的现象。流转之后，农村集中起来的土地使用效率更高，平均收益猛增，规模化、集约化、现代化的农业经营模式能得以全面展开。而农村集体土地制度的改革，也有助于推动农民获得城镇化的启动资金。

  十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》后，我国农村土地流转发展迅速。据统计，截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%，签订流转合同2259万份；累计有800多个县（市）、12000多个乡镇建立了土地承包经营权流转服务中心。

  但随着土地流转规模的增加，也暴露出不少问题。如村委会代替农民签订流转合同，强制农民流转土地；相当部分土地流转期限过长、流转价格偏低；部分企业没有履约，给转出土地的农户造成较大经济损失；市场机制不完善，农民在流转中的合法权益保护不到位；土地产权界定不明晰，农村土地所有权抵押受到法律限制；农民土地使用权有待进一步明确，农村土地金融发展制度安排有待建立，农村土地经营权价值评估缺乏科学依据等。另外，相当一部分地方政府对企业大面积、长时间租赁农户土地监管不力，在用途上 “非粮化”、“非农化”和“非林化”，致使一些土地出现撂荒现象。

  最关键的是，地方政府征地按较低标准的农地价格补偿，被征地农民不能分享土地增值的丰厚收益；同时，不允许农村建设用地进入市场，农民不能凭借土地财产权参与工业化、城镇化进程。而现行法律明确规定农村土地使用权归集体，农户仅享有承包经营权，这造成了农村土地事实上的产权缺失，阻碍了土地正常流转。

  关系农村生产关系重大调整和突破的土地流转，是当前社会主义新农村建设的一大主题，是一场广泛、深入、持久的变革，理当进一步推进。

  首先，需要把土地经营职能从土地管理职能中分离出去，逐步构建城乡统一的建设用地市场，从法律上明确商业开发不应征收农村集体土地，限制非公益征地。加快放开农村集体用地入市流转交易步伐，让农村集体土地直接面对市场交易。通过有效增加住宅用地供给，逐渐降低城市商品房房价。尽快完善规范管理农村土地承包经营权流转的制度，比如登记备案、合同管理、纠纷调处和动态监测等，切实保护流转双方利益不受损害。

  其次，对于合法认定的农村建设经营性用地，政府统一登记管理后，应明确规定能以出让、出租、入股、转股、联营等方式进入市场正式流转。对于城郊结合地带的农民存量小产权房，在补交一定标准出让金，并达到一定基础设施和规划标准后，相应土地实现国有化，符合条件的转为大产权，可直接上市流转。对于农民宅基地使用权，按一户一宅确认登记后，允许上市交易。

  再次，加快发展“土地银行”，实施农村土地制度创新。所谓“土地银行”，是特指在我国农村土地集体所有制与农户承包土地经营权相分离的法律背景中，为有效促进土地流转，农户将所承包的土地“存入”“土地银行”，领取利息，“土地银行”对所存入土地再贷给土地需求者。在推进土地银行发展过程中，应明确“土地银行”的角色、功能定位、融资方式、招投标、转让的监督，以及如何协调政府、土地银行机构、转让者之间的利益关系。创设土地承包经营权抵押制度，从法律上明确农村土地的担保物权性质。

  还有，推动建立农村“土地票据”制度。农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标，以票据形式通过农村土地交易所公开拍卖。“土地票据”交易制度可以市场化配置农村建设用地指标，推进农地入市，建成统一的土地要素市场，使固化的土地资源转化为可流动的资本。

  需要特别提出的是，土地流转只是就农村用地解决农民与农民之间、农民与企业之间的关系，并没解决农村土地征用过程中农民与国家利益的分配关系。所以，作为长久之计，还需进一步改革土地产权制度，完善农村土地产权管理制度。

  （作者系崛起战略研究联盟秘书长，研究员）