——评华生《中国改革：做对的和没做的》

  ⊙潘启雯

  《中国改革：做对的和没做的》的作者华生，是影响我国经济改革进程的三项重要变革，即“价格双轨制”、“国资体制”、“股权分置”改革的提出者和推动者之一。本书是他“中国改革系列”的开篇之作，主要包括对中国改革30多年的回顾与反思、对现状的理性判断以及改革下一步，如何以社会改革带动全面改革的路径设计。

  从历史上看，改革一般通过两种基本方式：一是部分人自发追求个别利益的行动导致旧权利结构的自然调整；二是通过法律或政府命令强制性地修改旧规则，实行新规则。华生认为，中国改革“以放为主”、“因势利导”和“摸石头过河”的战略实际上是这两种方式的特殊结合，即一些决策者有意识地允许、特许或默许局部的“犯规”或“越轨”行为，有控制地为第一种方式的制度变迁开辟道路；在改革带来的变化已降低了信息成本和形成了新的利益平衡时，再用第二种方式来确认和推进。农村“包产到户”从完全非法、局部合法到普遍推行就是最典型的一例。在城市改革中，多种经济特区、企业特区的试验，各种鼓励打破旧框框、不固守和等待“红头文件”的暗示，特别是在政治改革中沿着厂长负责制，政企分开，基层党组织从领导核心转为起保证监督作用这样一些微小但还算稳步的推进，都显示了在中国特定政治结构下这一改革战略的成功。因此，对这种在长期禁锢之后民众直觉所包含的真知灼见，对自发性行动所透露出的比萎缩的理论更多的丰富信息，以及对用局部“犯规”来推进改革和打破政治僵局的奇妙功效，有人后来甚至发展到崇拜的程度，如所谓“三灯经验”（即“见了红灯绕着走”、“遇到黄灯跑步走”、“见了绿灯挤着走”）的传授和走红，便是这种基于局部利益的自发性行动走向反面的典型。

  从过去中国改革“做对的”角度来看，华生认为，中国30多年的制度变迁，既不完全是自发诱导，又不是单纯政府强制推行，而往往或先自下而上的“实践试错”（如家庭承包、企业承包、股市），或先自上而下的“政策试错”（如经济特区、财政分级包干、国有股减持与股权分置改革），或两者兼有（如价格改革放调结合、双轨推进、国企股份制）。总之，是在“试错”过程中，实践、认识、舆论（其中理论后来包括网络扮演着积极角色）和政策的互动形成一定的改革气候与共识，产生体制变革创新的冲动或推力，由此激发和引致连锁式制度变迁。人们由此看到，路径依赖实践，依实践而发展的认识，受他律和自律约束的舆论，政府内部博弈产生的政策，在几者之间微妙交叉作用下发酵变化，制约着利益博弈和信息交流导致的整体理性和决策主导潮流的演变，并最终产生制度创新和社会变迁。这种非正式的互动型制度变迁，是中国30多年中制度和社会变化的真正轨迹。显然，向效率更高的正式沟通制度转变将是今后改革的重要方向。同时，怎样再次聚集改革的势能和动力，产生和推动更广泛和深入的制度创新，决定了中国奇迹能否延续的命运。

  进入21世纪第二个10年的中国，经济、社会和政治，需要改革的事情千头万绪，各阶层的诉求也大不同。新一轮改革从哪里起步，绝非一些人所说的市场化、自由化、民主化那样简单。“胡子眉毛一把抓，不能破解复杂系统”，华生认为，要成功推动中国这个有着根深蒂固传统文化的庞大社会的现代化转变，既不停滞又不脱轨，要有选择地突破，必须切中当下中国在这个历史发展阶段上问题的症结和要害，同时能凝聚体制内外最大限度的共识，进而打开发展和改革的新通道，为后续的改革路径延伸奠定基础。

  华生觉得，“土地制度可能是再次启动全面改革的逻辑起点”。他给出四条理由：其一，经济成长是中国刚刚进入中等收入门槛后能否成功实现现代化转型长期面临的最大挑战。在全球经济低速增长的大背景下，中国经济持续高增长的最大推动力是其刚刚拉开帷幕的城市化。城市化就是农民的市民化，是农民离开乡村到城市落户的过程。一个关键性的制度安排，就是农民原先占用的乡村土地和他们要去落户的城市非农土地的转换关系，使得城市化的主体即农民工及其家属成为享受由他们带来的城市化土地增值收益的主体。其二，中国城市房地产价格近年来的翻番攀升，是现行城市土地垄断供应和土地拍卖土地财政制度的直接产物。高企的城市房价，不仅严重挤压了工薪阶层的消费需求，构成农民进城高不可攀的屏障，扩大了居民之间的财产与收入差距，还拴牢了靠土地财政过活的地方政府，绑架了银行和金融系统。有太多国家的教训说明，依靠房地产来刺激和维系经济繁荣，都难免最终以泡沫破灭、金融危机与经济动荡、增长中断为惨痛代价。因此，土地制度改革是化解房地产泡沫和金融风险的治本之策。其三，我国迄今所走的农民工外出打工、离乡不离土的工业化城市化道路，虽然在一个阶段中降低了工业化和城市化成本，推动了经济增长并使中国成为世界工厂，但其对劳动力素质和农业现代化的负面影响日益突出。特别是新生代农民工已极少可能返回乡村但仍属农村户籍人口，平分农村资源，使农地的规模使用和农户的专业化经营受到极大阻碍。其四，由于垄断与土地财政造成的农用地与非农用地的巨大利益差，在乡村土地上兴建各种小产权房屡禁不止、尾大不掉，造成了这个领域法治的全面松弛与普遍破坏。而近年来实行的城乡建设用地增减挂钩制度，完全推翻了土地市场依位置定价的黄金法则，以建设用地计划指标的置换和交易，颠覆了土地市场的基本交易规律。在增减挂钩的巨大利益驱动下，各种强行合并村庄、赶农民上楼以及廉价掠夺农民宅基地、承包地的现象在各地时有出现，因土地而发生的各种官民对立造成了群体性事件，形成了对社会稳定的威胁。

  显然，解决土地问题既是当务之急，又是启动整个制度改革和经济发展的枢纽环节。而土地制度改革的核心，又是其方向的确定和可行的制度设计。特别是当社会两极分化加剧之时，华生坦言，“与土地制度改革同等重要的是收入分配改革”。此役真正展开，不仅可以全面遏制贫富差距的扩大，而且可以大大增加收入和财产的透明度，显著缩小贪腐贿赂的空间。

  关于“收入分配改革”，华生提出了一些值得政府思考和借鉴的“机制设计”：大力消除社会福利和制度性资源分配的居民歧视，减少一般民众主要负担的间接税和社保交费，增加和开征按财产和收入负担的直接税，包括开征固定资产税、遗产税、赠与税乃至移民脱籍补税都会是这个一揽子改革方案中的必要配件。罕有地成功跨越了“中等收入陷阱”的东亚模式（日本、韩国、我国台湾地区）的经验表明，在城市化过程中始终将贫富差距控制在一个较小的范围内，是成功完成现代化平稳转型的关键因素。

  “不管是‘价格双规制’，还是‘国有资产管理系统’，或‘股份分置改革’的建议，我只做一件事——机制设计。接下来要做的转型研究也不例外。”华生说。他进一步解释，指责、抱怨政府乃至社会的人不少，但提出有建设性的建议，给出可行性方案才有价值。光知道道路的曲折和有幸福的彼岸不够，还需要找到抵达的路径才行。他始终相信，“良好的‘机制设计’仍是中国未来启动改革，成功实现转型的保证”。

  21世纪第二个10年的中国，与20世纪80、90年代的中国，乃至21世纪第一个10年的中国，都将是不同的。此前改革的成果固然可承继，但积累的社会矛盾则不能在再“传”下去。从这个意义上说，决策者仍需发扬“铁肩担道义”的历史担当精神，推进相关领域的重要改革。