周靖祥

  中国的城市化进程可说史无前例，但学界对中国城市化的研究和发挥的社会效应还极为有限。城市和城市化发展几乎成为地理学、经济学、社会学和规划学等各学科共同关注的学科交叉领域，但都还没有对中国问题做出全面回答。由于大量流动人口的存在，观念、意识和行为的城市适应还需要很长一段时间，或者说这不是一代人所能完成的，这种代际延续是我国城市化进程最难克服的内生力量，反过来说顺势发展和遵循规律才是根本之策。

  1998年至2008年，我国200万人以上的特大城市数量增长了一倍以上，100万至200万人的大城市和50万至100万人的中型城市数量分别有30%至40%的增长。这其间少部分大城市升入了特大城市行列，因此100万至200万人城市的实际增幅更大些。相反，50万人以下的小城市数量明显下降，这主要是一部分小城市进入了中型城市行列，但也说明小城市缺乏足够吸引力，得不到后续资源补充。可见，重视强调小城镇发展或协调发展并没有使中、小城市得以发展。据笔者的调查，其中的重要原因之一是“土地指标”的约束，土地指标控制对于不同层级的城市发展的影响超乎产业、投资和人口集聚，城市建设用地指标往往被更高层级的城市政府获得，比如直辖市、省会城市、地级市，县、乡镇很难获得大规模的用地指标，在农业税费存在时期地方财税矛盾尚不十分突出，而取消农业税费的改革后县乡两级政府财政受挫巨大。

  中国城市化发展相当部分是靠农民工来推进的（建设城市靠农民工，城市非农产业发展靠农民工参与），然而要素城市化（土地和劳动力）人口城市化进程缓慢推进，农民工市民化进程缓慢。近年来，数量众多的工业区遍地开花，商住区——CBD中心和住宅成为城市新面貌，挤占大量农业和农村发展用地。这背后的利益驱动机制，大体可分解为三个层次：第一，地方政府官员实现政治利益追求和政绩考核的需要；第二，资本逐利的本性驱使企业家进驻土地实现经济利益；第三，以人为本、和谐社会建设观念植入人心迫使国民架设起更高的目标体系，对财富的追求心理实现手段转而依靠和寄托物质金钱利益。当发展第一要务不再是经济总量与规模，在自上而下的要求和强硬政策推出过程中退而求其次的也就是转化为财税增加和社会稳定的管理，能实现这一目标的手段就是城市和非农产业发展，城市化也就由此被扭曲和工具化了，不合理的城市规模扩张（工业和房地产业）和不和谐的城市化进程正在积累和激化社会矛盾，破坏了经济稳定结构。

  城市化，说到底就是一种特殊的生产和分配过程，其生产的对象除了经济总产出外，最重要的就是城市和城市人口；城市化进程伴随着利益再分配，即传统的城乡二元格局的利益分配由失衡走向平衡，实现国民利益分配均等化和无歧视。因此，推进城市化进程与农村和农业发展其实是构成同一过程的不同力量，是不矛盾的。而靠城市反哺农村、工业反哺农业这条路是走不通的。如能把农村建设成城市，能把资源和利益分配消除现存的城乡二元差异，城乡融合和平衡发展的目标就真正实现了。中国的城市发展最终决定力量是土地指标配置，而不是土地；真正决定中国城市化进程的，不是户籍和土地制度的束缚，而是生产方式转变和农民收入，以及农村的土地经营模式的改变。

  为实现“城乡社会和谐”，走城乡融合和区域融合的平衡发展之路，树立在平衡发展战略指导下追求效率又能实现公平价值取向的新型发展观，需要唤起政府部门和学界对城市脆弱性问题的普遍重视，集思广益解除转型期中国社会与经济发展断裂难题，笔者为此提出如下三点思考。

  第一，重塑正确的城镇化发展认识观。城市化脆弱性只能在常态中调整，内部社会经济断裂是发展失衡的主要症结所在，同时又是城市化进程的重要内容，更是走健康城市化发展道路需要正视的关键难题。中国社会经济发展失衡的根源在于政府行为干预下的城市化道路扭曲，地方政府亟须提高城市管理水平，中央政府则需加快要素市场改革，以形成全国统一的劳动力、土地和资本市场，实现城乡统筹和区域协调发展。

  第二，谋求社会与经济发展新思路。社会与经济发展同步势必需要健康城市化力量助推，相机选择实现“平衡”的政策和城市化道路；改革与发展相得益彰的成功绝不是巧合，未来中国只有实现经济改革和社会发展联动才能获得更平稳的、更公平的城市化发展。

  第三，强化城市化管理，谋划区域联动发展新框架。区域城市化勾画美丽图景的同时诱发各种矛盾与难题，需要谨慎平衡城市化与粮食安全，强化区域分工与联动发展。城市化应设置“经济安全阀”，针对城市社会分层和“社会断裂”（城市居民“角色性断裂”、社会意识的“精神性断裂”和生活就业“秩序性断裂”）引发的不安全风险，建立有效的“安全阀”。

  （作者系数量经济学博士，重庆交通大学新农村发展研究院副院长）