一、起草背景

  新修订的《证券投资基金法》（以下简称新基金法）将非公开募集基金（以下简称私募基金）纳入了调整范围，该法第10章对私募基金合格投资者、管理人登记、基金托管、募集方式、基金合同、基金备案、信息提供、私募基金管理人转为公募基金管理人的条件等作了原则规定。该法第32条还规定：“对非公开募集基金的基金管理人进行规范的具体办法，由国务院金融监督管理机构依照本章的原则制定。”根据法律的授权以及当前资产管理行业的格局，我会应当对私募基金业务活动进行监管，制定相应的管理办法，细化相关制度安排，具体落实法律规定。为此，我会起草了《私募证券投资基金业务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下称《暂行办法》），以规范私募基金业务活动，保护投资者合法权益，促进私募基金行业健康发展。

  二、指导思想

  考虑到私募基金运作形式灵活、投资者具有一定的风险识别及风险承受能力，且不面向公众发行，外部风险相对较小等特点，对其进行监管应当明显区别于对公募基金的监管。因此，《暂行办法》始终贯穿了充分发挥行业自律管理的作用、实施适度行政监管的指导思想，主要对私募基金管理人的登记条件、合格投资者标准、基金宣传推介、基金备案、从业人员管理等法律明确要求的事项进行了规定和细化。此外，对基金份额持有人利益优先、防范内幕交易和利益输送、严禁侵占、挪用基金财产、欺诈客户以及“老鼠仓”行为等基金管理人及其从业人员应当遵守的底线作了规定。对于私募基金管理人的日常管理、私募基金的投资运作等不作限制性要求，不设准入门槛，由基金管理人根据自身情况、基金合同约定自主安排。目前阶段，立法的目的是将大部分现有的私募基金管理人纳入监管，明确其法律地位，掌握其基本情况，同时以不改变现有私募基金行业运营现状、不增加其监管成本为原则，主要通过行业自律以及事后检查、处罚等手段进行监管。

  三、主要内容

  《暂行办法》共7章，38条，分为总则、基金管理人登记、合格投资者、业务规范、监督管理、法律责任、附则等部分。

  （一）调整范围

  根据新基金法的立法精神，各类私募基金均纳入了调整范围，但对各类私募基金管理人的要求则按现行金融监管体制规范。因此，按照新基金法第95条第2款规定，《暂行办法》将目前尚未纳入监管的、投资于公开发行的股份有限公司股票、债券、基金份额以及我会规定的其他证券及其衍生品种的私募基金纳入了调整范围。此外，按照新基金法第154条的规定，《暂行办法》将社会上非公开募集资金，以进行证券投资活动为目的设立的公司或者合伙企业，资产由基金管理人或者普通合伙人管理的“类基金”也纳入了调整范围。但《暂行办法》不调整商业银行、保险机构、信托公司等受其他金融监管部门监管的机构从事的私募基金业务活动。此外，因证券公司、基金管理公司、期货公司等从事的资产管理业务、特定客户资产管理业务已有相应法规规范，因此也暂不适用《暂行办法》的规定。上述机构从事私募基金业务的规范，包括200人的人数限制、募集方式等可由各相关金融监督管理机构依据《证券投资基金法》的规定另行制定。

  （二）基金管理人登记

  经与中国证券投资基金业协会（以下简称基金业协会）沟通，为将大部分私募基金管理人纳入自律管理的范围，在管理规模方面《暂行办法》设定了较低的门槛，即要求证券资产管理规模超过1亿元的机构应当到基金业协会进行登记。这些机构不仅包括目前的“阳光私募”管理机构，还包括PE、VC等机构，只要其管理的产品中，投资于公开发行的股份有限公司股票、债券、基金份额以及中国证监会规定的其他证券及其衍生品种的规模累计在1亿元人民币以上，即应当进行登记。此外，为防止个别不良机构通过登记进行增信，从事损害投资人利益的活动，初期阶段拟在实缴资本、不良记录等方面提出要求，即只允许实缴资本在1000万以上、最近三年没有违法违规行为记录的机构进行登记。因私募机构的管理能力和规范运作水平很大程度取决于其核心人员的素质，《暂行办法》还要求申请登记的机构有两名持牌负责人和一名合规风控负责人。基金业协会根据其制定的规则具体办理登记手续，经登记的基金管理人可以向证券登记结算机构、相关交易所申请开立基金相关账户。

  （三）合格投资者

  新基金法规定的合格投资者既要达到规定的资产规模或收入水平、具有风险识别和承担能力，又要认购一定限额以上的基金份额。合格投资者的具体标准需要由我会规定。香港、台湾、新加坡和美国的法规均对私募基金的合格投资者在资产和收入水平等方面有所界定，《暂行办法》参考了以上国家和地区的立法并根据目前业界的实际情况确定了合格投资者标准：合格投资者应当具备相应风险识别能力和承担所投资私募基金风险能力，自然人需符合个人或者家庭金融资产合计不低于200万元人民币、最近3年个人年均收入不低于20万元人民币、最近3年家庭年均收入不低于30万元人民币三项条件中的任一条件；公司、企业等机构需满足净资产不低于1000万元人民币的条件。此外，考虑到其他金融产品投资私募基金的需要，《暂行办法》将受国务院金融监督管理机构监管的金融机构依法设立并管理的投资产品视为合格投资者。对于私募产品的最低认购限额，考虑到业内现状，《暂行办法》规定合格投资者投资于单只私募基金的金额不得低于100万元人民币。

  （四）私募基金的募集方式和宣传推介

  关于私募基金的募集方式，《暂行办法》根据新基金法的规定，要求基金管理人、基金销售机构不得使用报刊、电台、电视台、互联网等公众传播媒体形式或者讲座、报告会、分析会等方式向不特定对象宣传推介基金。

  在销售推介环节，《暂行办法》要求基金管理人、基金销售机构采取适当措施确保投资者符合本办法的规定，向投资者充分揭示投资风险，不得以虚假、片面、误导、夸大等方式宣传推介基金。

  （五）基金合同、基金托管和信息提供

  新基金法对私募基金合同必备条款进行了详细列举，对托管和信息提供仅要求根据基金合同约定执行。《暂行办法》重申了新基金法的规定，没有强制要求私募基金进行托管，但如果基金财产进行托管，应当选择符合新基金法规定的基金托管人进行托管。在信息提供方面，《暂行办法》要求管理人和托管人提供基金净值、收益分配、投资团队等对投资者利益有重大影响的信息，并不得隐瞒和提供虚假信息。

  （六）对从业人员的要求

  新基金法对基金从业人员没有区分公募和私募，均要求具备基金从业资格，下一步拟由基金业协会对该从业资格进行具体认定。考虑到法律已放开对公募基金从业人员投资证券的限制，要求基金管理公司建立从业人员证券投资的申报、登记、审查等管理制度，并报监管机构备案。为防范利益冲突、避免监管套利，《暂行办法》也要求私募管理人建立相关制度，要求私募基金从业人员不得从事与履行职责有利益冲突的活动。

  （七）监督管理

  《暂行办法》对私募基金管理人及从业人员不得从事的禁止性行为进行了规范，原则性要求管理人应当制定科学合理的投资策略和风险管理制度，健全内部控制机制，规范业务操作流程，有效控制经营风险等。为便于了解掌握私募基金的基本情况，《暂行办法》要求私募基金管理人应当按期向基金业协会报送基金管理人、从业人员、基金产品等有关信息。中国证监会有权自行或者授权派出机构、基金业协会依法对基金管理人、基金托管人、基金销售机构等开展私募基金业务情况进行非现场检查和现场检查。针对私募基金管理人、托管人、销售机构及其从业人员的违法违规行为，《暂行办法》规定了责令改正、暂停办理业务、监管谈话、出具警示函等行政监管措施，并记入诚信档案。

  （八）与基金业协会的信息共享

  根据新基金法的规定，《暂行办法》要求，对单只规模超过1亿元人民币或者基金份额持有人人数超过50人的私募基金，基金业协会应当向中国证监会报告。基金业协会应当定期汇总分析私募基金的有关情况，建立与中国证监会的信息共享机制，及时向中国证监会提供私募基金相关信息。

  （九）法律责任

  《暂行办法》仅针对违反本办法的行为规定了相应的处罚措施，对于新基金法中已明确规定的法律责任不再重复规定，对于存在本办法规定以外的其他违法违规行为，依据新基金法及其他相关法律法规进行处罚。