在全面改革大政方针已定、机构改革方案已定的新阶段，在全社会营造有利的改革氛围，需要在操作层面突出地关注和解决完善改革推进方式的问题。改革要赢得社会广泛信任，首要问题在于改变被动改革的局面，要出台具体的路线图、时间表。而强化改革组织实施中的决策机制，是提升改革公信力的关键。改革实际上是一个建设法治国家的过程，在注重政府权威推动的同时，需要更加注重通过运用法治手段推进改革。
⊙方栓喜
所谓改革的“负能量”,主要是指社会对改革的负面情绪的积累，比如怀疑、失望、沮丧等，由此使更多的人不相信改革，逐步消解改革的信心、斗志和前进的动力；所谓改革的“正能量”，主要是指社会对改革的正面情绪的积累，比如坚信、坚守、积极主动想办法改变现状等，由此逐步积聚改革的社会信心，激发更多的人愿意投入到改革洪流中去，为改革添砖加瓦。
十八大之后，强力反腐、改善党的作风取得重要的阶段性成果，中央领导频繁传递改革信号，两会集中关注改革。应当说，有利于改革的正能量正在逐步积聚。在全面改革大政方针已定，机构改革方案已定的新阶段，在全社会营造有利的改革氛围，更需要在操作层面突出地关注和解决完善改革推进方式的问题。
一、改革要赢得社会广泛信任，首要的问题在于改变被动改革的局面，要出台具体的路线图、时间表
从过去30多年的改革实践看，每当改革处于重要的历史关口，改革的推进方式十分关键。好的改革推进方式首先需要以具体、可操作的改革蓝图为前提。
未来5-8年， 落实十八大报告关于经济、社会、文化、生态、政治“五位一体”的全面改革并实现制度定型，更需要目标明确，更需要有时间约束。主要依靠“摸着石头过河”，在局部领域并未完全过时，但不能作为新阶段改革推进方式的主要依据。
多年来，改革提出了许多好的设想，但改革的目标过于抽象化，具体的改革日程设定缺乏应有的紧迫感，由此导致改革的虚化、泛化、口号化。改革在现实操作中的被动局面，在客观上损害了改革的形象，以及社会对改革的信任。
第一，部分改革在推进中缺乏明确、可以长期坚持的目标，这就需要把中长期的改革目标尽可能具体化，转化为可操作的目标。
比如未来政府的规模究竟有多大是合适的？行政成本控制在多大范围内为合适？这些远景目标不清晰，导致近期改革只能因应短期需要，缺乏应有的前瞻性。在相当一段时期不断为公务员涨工资、提高福利就是如此，前一步的改革增大了下一步改革的难度和复杂性。现在“千军万马过独木桥”想进“体制内”，可是体制内的编制最终是需要削减的。
第二，部分改革在推进中缺乏方向感，需要及早确定改革的大方向。
比如未来的税制设计，究竟是以直接税为主，还是以间接税为主，越早定下来越是主动。比如现在的服务业营业税改增值税，增值税属于间接税；再比如说个税改革，个税是直接税，现在许多人提出要提高起征点，但提高了起征点，直接税的比例反而降低了。大方向定下来越早，改革在未来会少“翻烧饼”，少走很多弯路。
第三，部分改革主要是缺乏时间约束，需要限期完成。
比如早在十六届三中全会就提出物业税、遗产税等征收问题，这是调节收入分配最重要的改革，10年后的今天物业税仍在探索，遗产税还没有真正提上日程。
二、改革最重要的是决策，强化改革组织实施中的决策机制，是提升改革公信力的关键
具有远见的决策虽并不一定尽善尽美，但让人振奋、鼓舞，由此调动全社会的热情和力量去参与改革，完善改革，激发全社会的改革潜能。近年来许多专家撰文指出怀念改革开放之初的国家经济体制改革委员会。最近许多专家也强调需要组建类似于国家经济体制改革委员会的高层次改革协调机制，以便形成一个好的改革组织方式和工作机制。
原来国家经济体制改革委员会的一个好处是利益超脱，权力大，可以超越部门的局限性设计和推进改革。原来计划经济时代既得利益的阻力也很大。比如国务院组成部门在1981年的时候多达100个。如果让这些部委自行设计和改革自己，谁都不愿意把自己砍掉。改革走到今天，这次国务院机构改革后，国务院组成部门已降至25个。回顾历史，在国家经济体制改革委员会发挥作用的年代，曾出现过一次机构改革砍掉十几个几十个部委的情况。
今天推进改革与改革之初相比，改革更具有复杂性，更需要改革决策的科学性，尤其是改革受部门利益掣肘的时候，由部门自行设计和推进改革更往往使改革陷于被动。考虑到这次机构改革的现实情况，可以考虑从以下一个方面入手强化改革决策机制。
第一，强化国家发改委的改革职能。尽可能减少与改革职能“打架”的审批职能，站在全局的角度，大大强化改革决策职能和改革协调职能，确保能够承担起推动全面改革相应的政治责任。
第二，改变专业部委的决策机制。强化综合改革部门的决策权并不是不需要专业部委进行改革决策。许多具体方面的决策不可能脱离专业部委实现，可以通过专业部委决策权、执行权、监督权有效分开的方式推进大部门体制改革，使得专业性部委的改革决策能够超越于执行环节的具体利益。
第三，发挥民间智库作用提高改革决策质量。与官方智库相比，民间智库有客观性、独立性、专业性等优势。从提高国家软实力的角度鼓励和支持民间智库存发展，将官方、民间智库的优势结合起来服务于改革决策，有利于提高改革决策质量，需要有相关机制安排。
第四，充分利用互联网技术打造参与式改革平台。互联网技术的发展，微博时代的到来，极大地降低了改革社会参与的成本。充分利用互联网打造改革的社会参与平台，推动网络问政、网络问计，使改革能够最大限度地利用民间智慧，充分反映民意。
三、既得利益阻碍改革古今中外概莫能外，但成功的改革都遵循这样的规律：既得利益者总是极少数，这就决定了既得利益在不同的时间和空间安排上有可能被分而治之
历史上对改革的“悲观论”并不少见，主要在于片面地夸大既得利益的力量，认为改革到了政府自己改自己的时候是无解的。由此导致改革负能量的蔓延，逐步使改革失去主动权。
现在的改革“悲观论”是同改革的“急躁病”是直接联系在一起的：大家谈改革的时候都愿意谈全面改革，生怕漏下了某一项，否则不够先进。但是全面的改革需要在不同的时间段展开，并不等于天天讲全面改革。每个领域都要同时部署和推进并不具有可操作性：使所有的既得利益群体同时成为改革对象，由此导致整个改革阻力的最大化。
第一，改革不能贪大喜功，“四面出击”。改革是全面改革，是在战略意义上而言的，并不意味着所有的改革都在同一个时间段展开。短期内过高、过多的目标设定不仅不能达到预期效果，还会挫伤改革的积极性。
第二，既得利益可以被分而治之。比如，教育改革的问题，这方面既得利益的范围小很多。大家都愿意改，能够有多大的既得利益克服不了呢？再比如，环境保护、食品安全问题，一些既得利益者在自己的权利范围之外，也是受害者。如果能够在这些领域将既得利益与整体利益作出一个切割，到底能够有几个既得利益者能够抗拒改革的大趋势？
第三，以时间换空间，实现改革在每一个时间点上的阻力最小化。在短期内，最好是圈出一两个领域“重兵出击”，务求改革到位，不留“尾巴”。改变处处不到位，处处留“尾巴”的被动改革局面。局部领域的改革能够真正改到位，能够点燃改革希望的星星之火，极大地增强改革信心。这样就还会有效地迫使其他领域的既得利益者主动调整自己的预期以适应改革的大趋势。
第四，积小胜为大胜。确立打“持久占”的战略思维，明确每个阶段的改革优先顺序和战略突破目标。
四、按照经济社会转型与改革的要求完善干部选拔机制，培养一批具有正义感、能力强、锐意改革的领导干部
应当说过去30多年改革取得的成功，很重要的原因是选拔任用了具有开放思维，理性务实，又具有改革胆略，在特定时期能够承担改革破局重任的一大批官员。今天看改革面临的任务与过去又有很大的不同，更需要官员任用选拔机制上有新的安排。
第一，改“以GDP论英雄”为“以公共服务论英雄”。以GDP论英雄是时代的产物，今天再以GDP论英雄不仅难以推进改革，还会造成更多的矛盾和问题。以公共服务论英雄，才有条件开启一个新的改革时代。
第二，重用社会声誉好的官员。进入新阶段，改革的本质是国家正义能力的扩展，由此才能建设正义的秩序。尤其是注重大量选拔对下负责、并有能力对下负责的官员，由此使得改革能够更加贴近社情民意。
第三，鼓励真正愿意冒风险推进改革的官员。改革和制度创新实际上是提供对全社会有益的公共产品，而公共产品出现“搭便车”现象很正常：改革有风险，大家都希望别人出头。只有真正愿意冒风险推动改革的官员越来越多，才有可能打破改革的“惰性”。
五、综合改革实验是过去10年调动地方改革积极性比较好的方式，需要结合全面改革的实际进程不断扩容
自2005年国务院批准上海浦东新区进行综合配套改革试点以来，国务院已经批准了上海浦东新区综合配套改革试点、天津滨海新区综合配套改革试验区、重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区、成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区、武汉城市圈全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、长株潭城市群全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、深圳市综合配套改革试点、沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区、山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区和厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验区10个国家级综合配套改革试验区。设立了2个“综合改革试验区”：义乌市国际贸易综合改革试点和温州市金融综合改革试验区。
这些综合改革试验，是过去七八年深化改革的突出亮点，相当多的地方改革做出了自己的特点。重视这种改革推进方式，实现改革试验上的百花齐放，对于推动“五位一体”的全面改革仍然相当重要。
第一，改革需要多方面的探索，但由于改革的艰巨性、复杂性，改革对于地方官员来说是有风险的。我国目前的“双轨制”具有强大的体制惯性，尤其是改革触动很多既得利益，使得仅仅靠地方领导人很难有效发起得罪一大片人的改革。
第二，批准国家综合改革试验，最重要的意义在于地方官员推动改革有了“尚方宝剑”。这些年布局的“新特区”与“老特区”有很大的不同，就是国家资金和政策优惠不是主要方面，主要在于赋予地方更大的改革权。中央与地方两个积极性的有效结合，需要中央的把关作用，也需要地方官员能够放心，大胆地推进改革。
第三，国家综合改革试验还有扩容的巨大空间。按照科学发展观的要求全面深化改革，诸多领域，比如，在文化体制改革、社会体制改革、甚至政治体制改革等诸多的领域，都需要地方改革探路。同时也看到地方层面也有巨大的需求。
六、改革实际上是一个建设法治国家的过程，在注重政府权威推动的同时，需要更加注重通过运用法治手段推进改革
从近年来的改革实践看，好的制度也需要由好的程序来推动。程序正义是解决多元利益格局下利益协调最有效的手段。缺乏程序正义的改革，不利于积聚改革正能量。
多年来改革主要靠政府权威推动，在带来便于相机决策推动改革等好处的同时，又使得改革过于依赖政府权威。改革开放以来，由于主要采取渐进式改革路径，改革推进主要采取“先改革、后立法”的手段，也就是先改革了，其后再通过立法认可所出现的新秩序。这样做的好处是给改革者以更大的回旋余地，但也带来新的问题，比如过于依赖于“一把手”的权威与个人风格，难以照顾到改革的连续性。再比如，改革过于考虑短期的现实性和可行性，对于中长期目标来说，也许是南辕北辙。
第一，建设法治国家是改革应当始终贯穿的目标，也是改革处理矛盾问题的主要手段。比如信访制度的改革，是强化呢，还是取消呢？如果强化，意味着更加不需要法治的渠道解决问题；如果取消的话，又担心法治渠道解决不了问题。能运用法治手段解决问题的，尽可能用法治手段解决。在新时期完善改革推进方式中，尤其应当突出这个原则。
第二，多采用“先立法、后改革”，会使得改革决策看得更远一些。仍以信访制度改革为例，如果看得短一些，提倡高层领导做“包青天”，许多问题马上可以得到解决。但从中长期看，又助长了行政控制型的社会管理方式。由此降低依法治国的重要性，难以突出司法体制改革的重要性。最好是运用立法比较超前地设计未来的制度模式，由此来倒逼现实中的改革。
第三，充分发挥人大在改革决策中的重要作用。尽可能使重大改革决策由人大通过，通过人大这个环节做深入细致的论证。
第四，可以考虑出台相关法律规范改革程序。出台国家层面的改革程序法，可以有效地减少主要领导人协调改革纷繁复杂的任务和负担，避免改革的主观性，使改革能够按照一定的程序循序渐进地推进下去。
（作者系中国（海南）改革发展研究院公共政策研究所所长，管理学博士）