李宇嘉

  国家发改委副主任张晓强在博鳌亚洲论坛上公开透露，目前正在抓紧编制城镇化规划。这预示“新型城镇化”战略即将从幕后走向前台。因为有着传统经济增长模式和城市化弊端的切肤之痛，大家都迫切希望借新型城镇化之聚势打开深化改革的命门。

  但是，新型城镇化在规划实施上还面临成串的问题，特别是规避“穿新鞋走老路”的顽疾，即地方政府借城市户口来圈地、发展房地产和上投资项目。从近期“国五条”在各地的落实情况看，地方政府依旧抱着对土地财政、项目投资、传统经济增长模式的贪恋。而我国的资源和环境、民生和社会已经到了“伤不起”的境地。新型城镇化涉及土地和户籍制度、央地关系、财税制度等体制性改革，本质上是改革问题而非增长问题，牵一发而动全身，规划实施的效率亟待智慧的顶层设计来支撑。若新一届政府做好顶层设计，制定好游戏规则，则新型城镇化的推进就已成功了一半。

  目前来看，顶层设计还有几个问题需要破解或厘清：

  其一，关键问题是户籍还是土地。传统城镇化路径下农民工无法通过户籍实现市民化和享受应有的社会保障，这是造成“伪城镇化”的根源，很多人认为首要的是跨越户籍障碍。近年来，国家在放松户籍限制上也出台了一些措施，但户籍制度改革解决的只是社保和就业问题。只有集体土地平等地进入土地市场，农民工才能享受市场化带来的溢价收益，才能破解社保和就业的成本难题。土地制度改革先行有更深的含义，集体土地能否市场化是农民是否意愿参与城镇化的标志，也是决定城镇化实施效率的标志。再进一步，集体土地如能市场化，将打破土地国有化征收条件下地方政府滥用廉价要素的负面激励，破解地方政府对房地产和传统经济增长模式的依赖。

  其二，尊重国际规律还是迎合中国特色。为了规避传统城市化的弊端，现在有一种全面否定了传统城市化路径的倾向，要求尊重国际城市化规律，即尊重人口的自由迁徙权，认识到城镇化是工业化、产业升级的结果而非工具。笔者认为，正视中国城镇化的特色，一方面是要肯定30年来我国城市化路径是以比较优势参与国际分工的必然结果，农民工和土地廉价征用具有必然性；另一方面，在等级化城（市）镇管理体制下资源配置的非市场化，使得地方资金来源和公共服务供给深度依赖土地财政，长期风险突出。或许，将国际城市化规律对于城市化效率的决定契入到新型城镇化规划实施的每一步，能将改推进革与回避制度惯性结合起来。例如，可推广河南“人地流动挂钩”的模式，既尊重了人口自由迁徙的规律，又承认了土地依赖的现状；再如，先解决已在城市工作生活多年的非户籍农民工家庭市民化问题，这在财力上和阻力上难度也较小。

  其三，城市群模式还是大中小城市合理布局。管理层希望的城镇化模式是大中小城市合理布局，而学术界则认为城市群模式更合意。前者不仅基于解决我国大城市的病态（高房价、交通拥挤、环境污染、公共服务压力等）的考虑，更希望规避资源向少数大城市集中带来经营城市、资产投资倾向、收入差距和产业空心化问题；而后者则基于顺应产业和资源集聚的规律。改革开放以来，我国城市化模式的主基调是控制大城市，发展中小城市（镇），但事实上大城市发展要远远好于中小城市，深层原因在于资源和产业主要在大城市集聚对于人口的吸引。产业和资源集聚、公共服务设施供给以及大城市产业升级转移的现状锁定了未来城镇化的路径。未来大城市依旧具有较强的资源吸纳能力，对人口流入的吸引能力最强。同时，交通设施将大城市和周边市镇连接起来，使大城市产业结构升级、传统产业转移辐射周边中小城市发展成为可能，从而形成城乡交错地带以及围绕交通沿线布局的工业小城市（镇）。这种模式有别于目前周边小城市（镇）发展严重滞后的城市群模式，这并非是大中小城市空间上基本平均的布局，而是对目前城市化布局的纠偏。管理层提出的大中小城市合理布局，是城镇化和农业现代化的结合体，这是远期目标。

  其四，顶层设计如何尊重地方首创。由于在城镇化推进的成本支出和效用上，中央和地方存在冲突，例如城镇化成本支持、公共设施建设压力、城市户籍人口抵制等。同时，各地的集聚能力、财政实力、基础设施现状、吸纳能力各不相同，激励地方的首创精神也很重要。顶层设计需要解决的是理顺盘根错节的利益关系，找到体制和利益链条中最薄弱环节作为改革切入点，设置地方推进新型城镇化的考核机制，激励地方政府有动力落实中央城镇化战略思路，以求在支出分担、融资出路、财政分权让利等方面能实现双赢；而地方需要解决的是如何落实试点主导权，探索城镇化在促进地方经济增长和增加财政收入方面的积极因素，评估地方城镇化战略的实施效率和成功经验的推广等问题。

  （作者单位：深圳市房地产研究中心）