对“城市化”与“城镇化”内涵的理解，在今天已不仅是学术问题，更是实践和政策导向问题。在国际经济学界，城市化是个使用了100多年、反映农村人口向城市转移的通用词汇，是城市经济学科的研究对象，而城镇化则是我国官方的提法，学界主张把“城镇化”等同于“城市化”，但实际上两者有很大区别。

  城市化的本质是农业人口转化为非农业人口，并向城市集中的聚集过程，即大规模的镇发展成为城市的过程。“城市化”的英文词“urbanization”的前缀“urban”指的是都市，日本和我国台湾地区将“城市化”译为“都市化”。从经济发展规律看，城市规模越大，密度越高，集聚效应就越大，同时节省的资源越多，对人口的吸引力也越大。这就是世界各国人口和经济产出都集中于少数大城市的原因。美国大城市人口占全国的80%，创造的GDP占全美的84%；日本三大都市圈集中了全国68.7%的人口和73.6%的GDP；韩国的人口和GDP也集中在七大城市中。我国改革开放以来，不论是技术型人才还是农民工，大多“孔雀东南飞”，尤其是向北京、上海和深圳这些特大城市流动。但是，城市规模过大又会带来城市病以及生产、生活成本上升等问题，导致逆城市化和城市圈的发展，即以大城市为中心带动周边中小城市发展。

  而城镇化的涵义似乎比城市化更广，既包含了“城市化”又包含了“乡镇化”。在实际应用中，城镇化不仅体现了城市化的主张，更突出了“乡镇化”的政策导向，即以小城镇为依托，实现农村人口就业和生活方式由农村向城市的转换。我国在城市化路径选择上，出现了究竟是以发展大城市为主还是以发展小城镇为主的理论主张和政策导向的争论也源于此。

  我国幅员广阔，地区经济发展很不均衡。以“胡焕庸线”（黑龙江黑河与云南腾冲的连线）揭示的人口密度分布来划分，我国东南部土地面积占比为36%，人口和GDP占比均则达到94%以上，具备了大中小城市和农村协调发展的必要性和相应的条件；而西北方地广人稀，经济基础差，不适宜搞分散式的小城镇建设和人口集聚，而需要通过提高密度即城市化来增强人口和产业的吸收力，获得聚集带来的规模效应和外部性。还应看到，我国无论是人口的集聚度还是经济的集聚度，在整体上都明显落后于发达国家，区域经济发展还比较分散。因此，在我国城市化路径选择上，提出“东南部城镇化，西北部城市化”，既比较科学而又符合国情。

  从城市产生与发展的内生机制看，城市化强调市场机制的作用，通过集聚效应来吸引外来人口流入，并形成规模经济，进而促进整个国家城市化率的提高。城市提供的机会越多，就越具有吸引力；反之，城市的生产和生活成本提高，其吸引力就会降低，其发展规模就会受到制约。这都是市场选择的结果。

  而城镇化强调政府的主导作用。这主要表现在，其一，城镇化体现了中国特色的发展模式。把县域、建制镇纳入城市范畴，目的是要通过政府和体制的引导，依靠小城镇聚集人口，缩小地区和城乡差距，将全面建成小康社会落到实处。其二，我国城市存在行政等级，政府行政机构的设置和公共服务设施的建设都与城镇行政等级密切相关。所以，虽然有很多镇规模已非常大，人口达到十几万甚至几十万。但限于行政级别，这些镇的行政机构和公共服务设施如管理、规划、治安等，只能由上级县、市派出，不能单独设立。此外，城镇化还与我国现行的户籍管理、社会保障、医疗卫生和教育等行政体制相适应。从某种意义上说，建制镇纳入城市范畴，是“被城市化”了，人为地提高了城市化水平。过去“离土不离乡，进厂不进城”式的“乡村城镇化”，被证明效果并不理想。然而不可否认，“城镇化”是实现“城市化”不可逾越的阶段，加快小城镇的建设，才能提高城市化的水平和质量，这也是最切合我国基本国情的新型城镇化道路。这就要求我国在推进城市化进程中，既要遵循人口和产业流动的市场化潮流，充分发挥市场机制的作用，防止城市盲目开发；也要充分发挥政府的导向作用，尤其要发挥政府在地区间大规模转移财政支付的作用，加大对小城镇基础设施和公共服务的投资，赋予其更多的行政权力，提高其公共服务职能，以增强小城市尤其是建制镇对人口和产业的吸引力。

  足见，城市不等于城镇，城市化不等于城镇化，城市化水平不等于城镇化水平。目前学术界和媒体普遍存在将这些概念混淆或通用的现象。笔者以为，为促使我国在城市化发展路径和政策取向上做出正确的选择，各方应正确理解和认识、区分这些概念的内涵及其理论主张和政策导向。

  （作者系同济大学经济与管理学院副教授）