⊙张 炳

  被称作是美国有史以来改革力度最大、影响最深远同时也是自20世纪“大萧条”以来美国最严厉的金融改革法案的《多德-弗兰克法案》，签署通过整整三年了。该法从制定之初便被各界高度关注并寄予厚望，希望它能填补在2008年次贷危机中暴露出的美国金融监管的种种漏洞，完善美国金融监管体系和行业格局，进一步革新金融监管理念，改革金融监管模式。然而，回望多德法案走过的这三年并审视现状，不能不遗憾地说，这一法案作为多方博弈的妥协结果，不仅实际效果未达预期，而且还陷入了“内忧外患”的境地。

  内忧，指的是法案本身内容存在的种种硬伤。

  尽管法案共有16篇，长达两千余页，内容涵盖了设立金融稳定框架、建立金融机构破产清算机制、强化银行监管、建立消费者金融保护局、强化衍生品监管、完善对评级机构及高管薪酬等的监管、对对冲基金、私募股权基金及其他基金顾问等登记注册、强化保险监督与监管改革、加强联邦储备体系改革等方方面面，但从总体上来看，很多条款在经过反复修改后，严厉程度已大大弱化，其实施效果值得怀疑。譬如，很多条款只做了原则性的规定，需要由SEC（美国证券交易委员会）、CFTC（美国商品期货交易委员会）等监管机构出台一系列配套细则予以解释。按照起初的计划，只有超过400条的相关规则需要予以细化解释，但时至今日仍有相当一部分条款的解释和应用细则制定工作尚未完成，致使部分条款形同虚设；此外，法案将美联储的货币政策置于国会的权杖之下，不仅削弱了其作为中央银行的独立性，还削弱了其作为“最后贷款人”的职能；在监管机构的设置上，法案回避了大规模的监管机构改革，未整合现有的金融监管机构，而是在保留现有监管机构的基础上叠床架屋式地增设机构，既未能触及美国联邦监管与州监管并存的监管“二元”格局，也没能改变美联储伞式监管者的职能；再者，新法案所引入“沃尔克规则”以限制银行自营交易，但却没能从根本上转换金融业的经营模式，改造其生存链条，却使金融机构现有的盈利空间缩小，交易成本提高。法案也没有解决金融机构的监管套利行为，忽视了自律监管作用的发挥，有悖全面审慎监管的内涵。还有，法案所存在的政治化倾向较为明显等也成了先天性硬伤。

  外患，则主要来自华尔街以及共和党所施加的压力。

  由于多德-弗兰克法案意图给华尔街套上沉重的枷锁，因此受到来自华尔街利益集团的强烈反击与阻挠，金融巨头们想方设法阻碍这一法律的施行；并且共和党与业内组织对多德-弗兰克法案的反抗也由来已久。就目前来看，华尔街利益集团及共和党控制的各州主要通过在法院起诉的方式来阻挠这一法规的实施，并且取得了阶段性的胜利。先是代表华尔街金融集团利益的两大行业组织——证券业与金融市场协会与国际掉期及衍生工具协会，此前就CFTC制定的相关法案实施配套规则向法院提起诉讼，称CFTC的“头寸限制”监管新规将会导致意料之外的后果，造成更为剧烈的价格波动。去年9月28日，哥伦比亚地区联邦法庭裁定，CFTC应重新制定“头寸限制”规则。该规则限制交易公司持有某一种衍生产品合约数量，以减少市场上过多的投机交易，这正是多德-弗兰克金融改革法的核心内容之一。去年6月，保守派智库——竞争企业机构在向美国哥伦比亚地区法院起诉多德法案不应赋予财政部长在危机时救助金融机构的权力，并指称消费者保护局和旨在解决美国整体金融系统所存在风险的金融稳定监管委员会违反了宪法原则，这些机构的设立并没有经过其他政府分支的有效审核。随后，美国密歇根、俄克拉荷马、以及南卡罗莱那这三个州的检察院也加入这起诉案，就该事项联名共同向哥伦比亚地区法院起诉《多德-弗兰克法案》，并对新的破产结算授权也提出了挑战。到了今年2月，又有包括得克萨斯、俄亥俄、堪萨斯在内的八个州的检察院加入到联合诉讼中，并增加了奥巴马委派Richard Cordray担任消费者保护局负责人的程序也违宪等新的指控。截至上个月，该案已经形成由十一个州、一家银行（Big Springs）以及两个公共利益倡导组织联合组成的庞大原告群体，这场诉讼使得《多德-弗兰克法案》面临的处境雪上加霜。

  大凡改革，总要切割既得利益，总会遭遇利益团体最顽强的抵抗。这部从起草之初便被给予厚望，被赞誉为将会引领美国金融监管进入新的时代，将给重建世界金融体系带来深刻印记的法案，因此便陷入到今天这样的诉讼不断的境地，以至于被媒体称之为是一部阻碍了美国经济的复苏的“灾难性”法律，对此，法案起草者恐怕是估计不足的。

  无论诉讼的最终胜负如何，现在唯一可以肯定的是，多德法案接下去还将面对更为凶险的挑战。

  （作者系同济大学经济法学博士生）