田立

  国家审计署正式开始了对地方政府（负债）融资规模的审计，据说很快就会有结果。对于结果，我倒不太关注，无论在“正常范围之内”还是“超乎想象”，我认为都不是问题，问题是如何控制地方债的上涨速度。现在有种说法，中国经济转型必然带来城镇化，而城镇化必然要求地方政府大量投入，而以当前地方政府（包括经济最发达地区）的财政收入能力，要依靠自身收入来完成如此大规模的基础设施建设，无论如何都不可能。这就形成了一个不可解的难题：一面是举债的不可逆性；另一面则是地方债暴涨对国家货币财政体系的威胁。难道问题真的走进死胡同了吗？

  从年初开始，我有幸参与了某国际级金融机构对中国地方政府一级的技术援助项目，主题就是基础设施建设融资。在近大半年的走访调研中，我感受最深的有两件事：地方政府对资金的渴望与对制度创新的冷漠。

  首先，地方政府的确缺乏资金。仅以该项目援助对象看，从今年起基础设施建设资金缺口就在200亿以上，预计未来五年将以年均15%的速度递增。而地方财政现在就连正常财政支出还要靠中央财政转移支付来填补，不让它举债怎么可能？正因如此，地方部门对资金的渴望到了不加掩饰的地步。走访中我遇到的最多（甚至可说是唯一）的问题是，你就告诉我怎么弄到钱吧。在这种大背景下，其他所有过程几乎都成了无关紧要的细节，于是就出现了这样的怪相：明明是技术援助项目，客户方却总要问项目能给他们提供多少贷款，这使整个专家团队感到十分无奈。

  “金钱不是万能的，但没有钱是万万不能的”这句话，在改革开放头二十年是对的，面对如此之大规模的经济增长，不靠投资支撑神仙也做不到。然而，高速增长了三十多年，“资金”难道还是不可逾越的难题吗？对此，6月底的“钱荒”事件（现在回过头来看，它只能是“事件”而不是“危机”）很能说明问题。钱荒出现后，各方一直希望央行能拿出救助方案，但偏偏在此时，央行行长周小川在陆家嘴论坛公开讲话中回避了这个话题，却说中国经济发展中居民储蓄过高。这让很多圈外人摸不着头脑：不是缺钱吗，怎么又说居民储蓄过高呢？现在回想起来，当时周行长恰恰是通过这“一回避、一‘披露’”让大家放心，钱荒不是经济体缺钱，只是资金运行出了问题。

  一些国际金融机构对此早有认识，这也正是他们不再像中国改革开放之初大把提供资金援助，转而提供技术援助的根本原因。这种转变的道理在于：中国经济经过30多年的高速增长，资金总量不存在问题，缺的是如何将资金有效运行起来的机制，而机制形成的基础是形形色色的制度建设。技术援助的最核心内容，就是希望通过某种模式的推广，为上层制度建设奠定操作基础。

  但对于这样的转变，地方政府部门显然准备不足，他们依然像过去依赖外部资金一样寄望外部资金继续流入，而对身边丰富的资源却视而不见，更对引导资金合理运行的制度建设置若罔闻。我以为，在某种意义上说，这才是最根本的问题。其中的道理在于，深化改革（也有人愿意将其称为二次改革）的根本任务就是制度建设，以制度建设推动机制形成，进而达到提高整体经济效率的最终目标。

  关于制度建设，现在最常听到的说法是“顶层设计”，说的是二次改革与一次改革最大的区别在于：一次改革是“摸着石头过河”，是自下而上；而二次改革是“顶层设计”，是自上而下。这种说法没有问题，问题是怎么理解。一次改革时我们没有任何经验，只能“边摸索边改革”，以求通过底层惯例的形成来推动整个体制的转变。而二次改革是在一次改革的大方向下，对改革内涵的全面深化，这种情况下通过“顶层设计”完全符合客观规律。但是，“顶层设计”就是简单的“上行下效”吗？

  如果说“摸着石头过河”是实践积累的话，那么“顶层设计”就是“试爆原子弹”，是从理论设计到实际检验的过程。在整个过程中，依然离不开基层检验的过程，只有检验成立后，制度才能最终形成并推广。从这个意义上讲，制度建设不是基层坐等上层，而是上下互动的过程和效应。

  把话题再拉回到地方债。其实地方政府不是没有机会通过制度创新来缓解城镇化的基础设施建设投资难题，比如公私合作模式的推广，而往往是懒于思考制度创新，甚至对于外部提供的制度创新设想不屑一顾，这就出现了“外部提供种畜，而内部却总想着怎么把种畜直接变成下酒菜”的荒唐念头。这种念头的直接后果是，由于缺乏基层制度创新的主动性和检验性，顶层设计者出台再多的限制文件、发起再多严格的审计，都无法从根本上解决地方债“潜在危机”，于是就只能把问题交换给本文开头所说的 “城镇化需要地方债，地方债蕴含潜在危机”的逻辑悖论之中。可见，地方政府不改变对制度创新的冷漠态度，是走不出地方债困境的。

  （作者系哈尔滨商业大学金融学院金融工程研究所所长）