如果一个城市建造后，没有聚集效益推动的高效率的产出，这个城市是会死去的
2011年中国城市化率突破了50%，2013年预计达到54%。现在，中国城市化率每年仍以超过一个百分点的速度在提高。据此测算，到2018年将超过60%，到2026年达到70%以上。未来至少有10余年的快速城市化期。
城市可持续发展的核心是其聚集-效率的产出功能，而不是需求带动功能。如果一个城市建造后，没有聚集效益推动的高效率的产出，这个城市是会死去的，所有建筑都会变为废墟。因此，未来中国城市化的道路必须注重城市的聚集、高效和创新的产出功能。
在城市化发展过程中若不注重城市化的产出功能和配置效率的改进，会蕴含很大的风险。特别是再伴随人口老龄化步伐，城市化布局不合理，城市产出功能缺失，大量的城市会消失。因此城市布局和城市产出功能成为当前阶段城市化最为需要考虑的战略定位。
⊙张平
城市发展的动力机制
城市集聚所体现出的规模收益递增表现在两个方面：
一是规模递增源于创新，这种创新是通过资源聚集共享、匹配和学习产生的。共享生产中不可分的公共物品，如基础设施、社会设施、制度、理念等；匹配指提高就业者与雇主之间匹配的质量与机会，人居与公共产品匹配带来了高效率；公民义务与权利的匹配促进了政府公共服务效率；学习则是促进人与人之间的信息交换与学习，加速实现知识的产生、扩散、积累与制度规则形成。集聚通过共享、匹配和学习推动了需求与生产体系的互动调整，促进创新活动，创新分享提升了劳动生产率，从而带来规模报酬递增。
二是分工深化推动了城市产业群和城市圈的形成。分工深化包括纵向深化，即产业内多样化与专业化所形成特色产业集群；也包括横向深化，即形成分工跨区域拓展，起到辐射作用，也就是通过资源集聚推动城市圈的扩张。
城市要素的聚集直接降低了基础设施、社会服务等的供给成本，带来成本节约，但城市的扩张也有很多负效用，如土地要素价格上涨、拥堵、污染、社会矛盾等。因此，城市发展的边界是根据其规模收益与成本大小来定义城市的规模的。
如果一个城市缺少了其产出和持续提高效率的功能，就会失去产业与就业的匹配，这个城市会逐步解体的。以伦敦为例，上世纪50年代的伦敦由于找不到新的产业转型方向，人口直线下降，城市在收缩，直到上世纪八十年代创意产业、金融业、教育等服务业崛起，城市再次聚集，人口密度提高。
一个国家城市化发展过程中过度消耗资源进行城市化建设，而不注重城市化的产出功能和配置效率改进，城市化发展是蕴含很大的风险的。特别是再伴随人口老龄化步伐，城市化布局不合理，城市产出功能缺失，大量的城市会消失，因此城市布局和城市产出功能成为当前阶段城市化最为需要考虑的战略定位。
城市化可以理解为人类社会生产方式和生活方式的结构转变和品质提升的过程。发展的转型升级必须建立在提高生产率的基础上，而生产率的提升必须依靠生产方式的转变。传统工业和现代工业的差别就在于生产方式，同样，传统服务业和现代服务业的差别也表现在生产方式上。现代生产方式的表现是生产的分工深化，获得规模化生产能力和规模收益，推动劳动生产率的持续提升。未来城市化的进展和生活水平的提高会直接牵引产业服务化。
纵观发达国家，由于服务业占GDP的比重不断上升和服务业不可贸易导致的效率改进速度慢等因素降低了发达国家的增长速度，但也成就了这些国家比较均衡的经济结构。其保持竞争优势和长期稳定增长的核心仍是服务业和制造业的效率改进。尽管各国策略不同，如德国更倾向于制造业，英美更倾向于服务业，但效率改进是核心，而效率改进的背后是市场激励、人力资本、企业竞争力提升，以及政府和社会协调效率的改善。
发展中国家现代服务业长期受到垄断、价格扭曲和知识产权保护不力的困扰，服务业的就业大量集中在传统部门，效率远低于工业，中国当前上海、北京、广州、深圳等大城市发展已经在显现出服务业劳动生产率改进较低的挑战。而传统的制造业效率由于廉价劳动力、土地、资金、环保等投入要素的价格上升，低成本优势逐渐消失，只能从以低价、大规模、标准品制造为主的生产模式转向以需求定制推动产品创新为主的生产模式转变。不论是服务业放松管制、纠正价格扭曲，还是制造业的生产模式转变都离不开市场竞争、回报激励和体制机制创新，重塑以城市为中心的发展动力机制是重要的。
中国城市化发展阶段的转换
中国的城市化从1997年城市化率超过31%后进入加速期。这与政府放开住房消费信贷和取消福利分房密不可分，1997年以来每年以3%-4%的速度提升城市化率，到2011年城市化率突破50%后年增长速度降低到2.5%左右，但仍然保持每年一个多百分点的上升速度。
中国城市化率从30%提升到50%，仅用了15年的时间，这一阶段城市化率快速提升与中国的发展阶段特征相关联。其一，中国城市化是工业化快速发展引致的，工业化带动了人的聚集和城市化发展的需求基础。其二，地方政府积极进行基础设施建设，弥补原来的基础设施落后的欠账，同时又找到了一条边建设边发展的“土地城市化”扩张的道路，加大干预力度将资源配置到城市化进程中，城市化带动经济增长的力度大；其三，城市居民随着收入水平的不断提高，改善住房和私人财产建构推动房地产的发展。总之，城市化率的快速提高与需求相关，这些需求动力是长年的积累，并通过体制改革释放出来了，它们拉动了城市化发展。
2011年超过50%后，中国城市化率增速逐步放慢，预计到2018年超过60%后会进一步下降， 2026年中国城市化率超过70%后将进入稳定阶段。城市化从50%到70%阶段是一个重要的城市重塑动力机制的时期。当前人口城市化仍处于加速，特别是人口总量增长放缓，分母稳定，主要是城市人口增长替代农村人口，显现出城市化率上升较快，现在农村人口已经进入净减少阶段。
城市化的进程会直接影响一个国家投资消费关系、产业演进路线和财政金融匹配等多方面的关系，需要进行认真梳理。我们根据1994-2010年31个省（市）有关省份数据，投资率为资本形成占GDP与城市化率模拟计算得出：
其一，城市化率57%前，城市化带动的投资率上升较快，之后城市化率会引起投资率下降。中国2016年城市化率达到58%，投资率将逐步降低，消费率上升。国际上有同样的经验值，城市化率在61%为临界值，比中国略高，对应中国2018年。可以认为2016到2018年中国城市化推动的投资率上升将根本转变，这有助于国内需求结构的失衡矫正。与投资率下降高度相关的是投资增长率也会下降，中国大规模投资阶段也将减缓。
其二，城市化驱动的高投资模式在未来5年内结束，这意味着中国城市化的建设周期在运行20年后进入到“营运”阶段。建设周期是一个景气时期，需求旺盛，城市房地产大发展，而投资-建设带来了经济的高速增长，同时也带来了丰厚的税收、土地收入等。按全球的经验看，建设周期大致在17-20年，而后进入城市“营运”阶段，大量的城市基础设施进入折旧。而人口老龄化加大了社会福利的刚性支出，与此同时政府税收、土地收入减少，长期市政负债压力大，城市如没有自己的产出功能，就会出现城市的衰落，大量的城市投资变成了沉没成本。
城市化发展一定要能提升集聚带来的高效率，推动产业竞争力的提高，否则未来的城市发展会受到很大的挑战。中国已经完成了遍地开花的城市过程，要加大深度城市化，提高人口密度，更重要的是重塑城市的产出功能。抑制土地要素价格上涨过快是保持制造业、服务业和农业竞争力的一个关键变量。
促进城市可持续发展的政策
城市化靠人口集聚推动分工深化，靠信息、教育、产权保护制度的共享推动创新外溢，靠人口密度提升节用基础设施和社会服务则构造了城市自我持续的发展。保持城市发展的持续积聚、创新和提升生活质量成为发达地区未来发展的另一大动力。
1、重塑城市发展动力，推动产业效率提升
城市可持续发展必须重视城市的产出功能，城市产出功能是资源在空间中集聚和再配置的过程，它提升了生产要素的产出效率。随着全球互联网的快速发展和崛起，城市作为全球或大区域的资源配置平台作用越来越明显，开放性会推动城市的快速发展，提高基于互联网为基础的服务业可贸易水平，是持续提升服务业效率的根本。
未来重塑城市发展动力的三个方面：1、效率持续改进应成为城市重塑动力的核心目标，推动服务业的贸易水平将城市服务规模延伸，通过服务业效率的持续改进来提升现代服务业的比重和扩大服务的规模；2、对中国而言，保持制造业的优势是重要的，提升其人力资本和技术创新是根本，抑制过快房价上涨也是重要策略，特别应该抓住全球绿色创新的技术进步趋势，通过政府引导创新；3、通过金融、税收等手段实现以“效率持续改进推动转型升级”的目标。
2、积极应对城市化的金融风险
在城市化扩张过程中，主要是以城市化的土地作为抵押和投入的对象，政府对城市基础设施的投入期限长、回报低，但对中国城市化发展起了至关重要的作用。中国城市化的发展得不到现有财政-金融体制的长期支持，地方-中央主要采取“猫鼠游戏”，地方有机会就大干一下投资，而后由中央再统一处理遗留问题，上个世纪九十年代的信托清理，这次的融资平台问题，一直在反复循环。
因经济增长减速和政府支出规模过大，当前地方政府如不能解决其债务问题，会出现信用-资产的通缩，危及宏观稳定，靠降息和一般的再贷款已经难以解决。要想解决地方政府城市化发展过程中累积的资产-负债过大的问题，需要靠中央政府进行“资产购买”来解决，中长期靠财政体制改革。
中国进行资产购买已经有丰富的经验，工业化过程中，银行采用了超贷（1995年前中国银行贷款大于存款，均技术性破产）的方式支持了工业化，1998年首先发行2700亿特别国债，中央政府对银行资产的购买进行坏账剥离，启动了中国银行体制改革和工业化加速； 2007年中央政府通过发特别国债1.55万亿购买外汇，建立中投公司进行国际化投资，取得了国际化运作的经验。
当前地方政府的负债中很多都是城市化发展所必需的长期限的基础设施资产，中央政府应该发行特别国债或其他债券形式3万亿以上，购买“城市化长期限基础设施资产”，并可适当再冲抵部分坏账。
按国债发行的资金成本可以压低到3.5%以下的水平，这样可以用更长期限、更低资金成本来置换短债务期限和高资金成本的地方负债，同时直接解除地方政府的债务压力，稳定了金融，并通过资产购买加大对地方政府治理，有效地促进地方政府转型。
未来城市化发展的融资机制仍需在财税体制理顺基础上进一步创新发展，特别是建立地方政府资产-负债体系，定义地方政府的信用风险，再推进市政债等的市场发行，逐步扩大城市的自主融资权利。
3、重新建构以城市为中心的财税体系
以前的税收结构以向工业部门课征的流转税为基础，随着城市化的发展，居民的税收和未来享受的福利应逐步匹配。城市化使政府收支结构基础发生了变化，税收结构应向着流转税和直接税并重的结构转变：
（1）建立个人综合纳税体系，调节收入分配，缩小收入差距。推进个人税制的综合改革，将个人的劳务所得和资产所得纳入统一征管平台，从完全分类纳税走向分类与综合相结合。降低名义税率，减少累进档次。开征资产税、消费税等，一方面调节收入分配，同时使城市居民纳税与福利相匹配。
（2）城市化直接推动了利益主体的变化，分税体制也需要改革，建立中央与地方关系相匹配的事权和财权划分制度机制，一方面提升社会保障统筹等级，另一方面给地方更多的财税权利，以使地方政府通过提高城市的聚集、竞争力等方式获得收益，改变过度依赖“土地财政”的行为。
（3）增加政府运作透明度，转变政府职能。尽可能将政府收入和支出都阳光化，提高公共财政预算和支出的透明度，从而加大滥用公共资源的成本，使政府更加取信于民。这种透明公开的制度安排包括政府主动公开、立法机关质询、监察审计和对于揭发者的制度性保护以及社会公众、媒体的监督等。政府透明化推动政府职能转变，抑制政府规模扩张，减少政府行政审批，为社会建设打开空间，从而逐步将发展型政府转变为公共服务型政府。
(作者系中国社科院经济研究所副所长)