张 鑫

  底特律申请破产保护后，有人因为我国部分地方政府的高负债而担忧可能出现中国的底特律现象，果若如此，将会对我国的城镇化建设造成重大挫折。笔者以为，当前我国部分地方政府的债务风险的确不容小视，但却不应将此与底特律破产混为一谈。底特律破产是产业结构单一、人口严重流失、税收基础遭到破坏等原因导致的，这与美国独特的城市制度设计有关。我国至今尚无城镇破产的相关法律制度，除产业发展规律外，影响城镇化的因素与美国存在较大的差异，因而不会出现“底特律现象”。

  凭借汽车工业迅速繁荣起来的底特律，曾牢牢主宰了美国汽车市场。可长期以来，“世界汽车工业之都” 除传统汽车产业外，基本没有发展出IT、生物等新兴产业。由于缺乏多元的产业支撑，难以聚集多样的产业、人口和多样的文化，底特律失去了城市应有的多样性。随着其他国家低成本、高效率汽车制造业的迅猛发展，加上2008年金融危机的沉重打击，通用、福特、戴姆勒-克莱斯勒三大汽车巨头的市场份额剧降，致使城市税收骤减，经济恶化。底特律因经济转型而衰落的案例告诉世人，在推进城镇化的进程中，既要尊重产业发展和调整的规律，更要注重多样性发展方向，城市无论硬件建设还是内部功能，都要充分发挥“雅各布斯效应”，即《美国大城市的生与死》的作者雅各布斯所说的，“城市中没有某一个因素可以成为所谓的关键因素。城市里各种事物的混合本身就是一个关键因素，事物间的互相支持就是一种秩序和法则。”

  城镇化是乡村人口和其他外来人口不断集聚的过程，与此相对应，城市的衰落首先表现为人口持续减少。美国实行公民自由迁移制度，公民的就业、教育、医疗、社会保障等制度都是独立安排的，所以美国的人口流动性很大，城市因此能依靠产业发展迅速集聚人口，同时也容易出现人口大量流失。底特律便是典型例子。二十世纪五六十年代，底特律依靠汽车制造业聚集了近200万人口，成为美国第五大城市。但以汽车产业链发展起来的加工制造业吸收的人口素质较低，大学以上学历的仅占10%，这影响了企业的创新与发展。而加工制造业带动的第三产业也以中低档社会服务业为主，这又制约了金融等现代服务业的发展。底特律人口结构的另一个特点是以黑人为主，最高占比曾达80%以上。大量黑人的到来及其地位的提高，引发种族矛盾，自1967年起不断出现黑人骚乱。产业萎缩或迁移，失业率增加，房屋因还不起贷款被银行收回拍卖，社会动荡以及不断上升的犯罪率，对中产阶级的生活构成了威胁，迫使他们选择“出逃”，底特律的人口因此剧降，城市焉能不衰落？比较起来，我国现在以及将来，不仅不存在尖锐的种族矛盾，也不存在大量人口快速流入或流出单个城市的市场机制和文化传统，所以并不存在出现“底特律现象”的基础。

  导致底特律破产的直接原因是政府收不抵债，这也与美国独特的城镇制度设计和破产制度密切相关。美国法律规定，当城市收不抵债，政府与债权人谈判破裂，无法平衡预算缺口时，可申请破产保护；除自然灾害原因外，联邦政府不得对州和地方政府实施资金救援；政府破产只是财政的破产，而不是政府职能的破产；申请破产不是实行债务清算，而是让陷入债务危机的城镇进行债务重组，如减少公务员，压缩开支，延长还债期限等。同时，美国地方政府的财政具有独立性，其债权基本上由机构投资者拥有，债务违约和重组不会对所属州或区域内其他城镇以及老百姓造成很大的影响。所以，美国常常出现城市申请破产现象。只不过底特律不仅债务非常庞大，已欠下180多亿美元的长期债务和数十亿美元的短期债务，而且城市规模大，成为美国最大的城市破产案。底特律的财务危机与产业单一造成的财政收入来源单一化有关。占财政收入80%的汽车制造业的衰落，以及公司和人口外逃，房地产市场的崩溃，使底特律失去了税收基础，无法支撑债务偿还、继续承债和庞大的公共服务支出，加上强大的工会势力和资方的矛盾使政府很难裁员或削弱福利，造成财政上积弊深重。财政危机长期得不到解决，宣布破产保护也就成为唯一的选择。

  与美国城市自治制度不同，我国的城镇不是完全自治的，中央政府对地方利益和治理拥有调控力，但这不意味着我国城镇化的道路是平坦的。事实上，我国城镇化的可持续发展风险并不小。最大的风险在于，地方政府财政预算虽然独立，但缺乏硬性约束，容易产生为追求政绩过度和无序举债的冲动，可能引发财政危机和系统性金融风险，由此造成的危害更严重，影响的范围也更大。地方政府盲目举债的冲动，来源于没有破产的忧患意识，不必承担破产风险。从这个角度看，美国的城镇破产制度，规定地方政府举债上限的做法，我们大可借鉴。

  （作者系同济大学经济与管理学院副教授）