李宇嘉

  在主要城市房价屡创新高时，近期披露的各地保障房的高空置率数据，实在刺眼。据国家审计署8月公布的审计公告，山东、海南、广东和云南四省竟有5.64万套保障房空置。深圳今年首批安居房项目茗语华苑出现“弃购”，申请入围公租房龙悦居的家庭竟有45%“弃租”。这不能不触动我们反思住房保障模式和效率的神经，那就是如何构建住房保障领域的长效机制。

  大多数学者或业内人士认为，保障房频繁出现“弃购”或“弃租”，根源于区位偏远、交通不便、配套缺乏等公共服务配套不到位，与低收入人群住房保障的实际需求脱节。这种观点是有道理的，在大城市，低收入人群之所以选择在城中村居住，除了租金低廉的优势外，便利的交通、低成本的生活、熟悉的人文社会环境等完善的公共服务配套切合低收入群体的需求是更重要的原因。与深圳一河之隔的香港，配套供给往往先行于保障房建设，香港的公屋周边，农贸市场、超市、商场、银行和学校等基础公共服务配套一应俱全，与商品房的公共配套不相上下。

  但是，笔者认为，如果从长效机制构建来看，提高住房保障效率的根本还在于摸索新的保障方式。住房保障是大社会保障的一部分，而社会保障是国家抵御公民社会风险、保障公民基本生活安全的制度体系，这个概念是由1952年国际劳工组织102号公约达成的共识，包括生有所育，病有所医，老残有所养，失业有所帮，灾难有所救，伤有所疗和住有所居七方面的保障。对于低收入人群，这七方面的保障都很重要，没有主次之分和先后之分，只有急与不急之分。例如，有的低收入人群家庭成员得了重大疾病，则社会保障的重点应放在“病有所医”上，在最低住房需求得到保障的前提下，解决其看病的问题比住房要重要；有的低收入家庭成员失业，则社会保障的重点应放在“失业有所帮”上，帮助其再就业并激励其工作也比住房要重要。

  从这个角度来讲，社会保障的效率取决于社会成员的档案建设，关键是要对这七大风险进行准确的风险描述和预算。很遗憾，我们现在各级政府连基本的人头都弄不准确，遑论居民档案和保障基本需求。在这种情况下，靠拍脑袋决定建多少医院、建多少学校和盖多少房子，是不会有很好的效率的。而且，由于信息不对称，社会保障项目往往变成了为完成考核任务和政绩的“数量工程”，或沦为少数人的“福利工程”。低收入人群集中的大城市，每年披露的年度经济和社会发展公报中，城市人均医疗、教育、住房、福利设施等资源年年均有增长，但看病难、上学难、住房困难的问题不仅没有缓解，反而形势更严峻。目前，小城镇（市）居民看病和小孩教育都往大城市跑，而大城市优质中、小学数来数去就那么几所、优质医院也就那么几家。因此，若强行规定公共配套与保障房同步建设，很难避免上述现象再次上演，特别是现行的政绩考核体制下。

  因此，笔者认为，在3600万套保障房建设接近尾声、城镇常住人口人均住房面积达到32.7平方米、住房极度短缺问题基本解决的情况下，在居民档案建设还未完成时，住房保障应选择与大社会保障范围内医疗、教育、失业等其他保障所采取的同样方式，主要通过货币补贴的方式来提高保障效率，主要保障以租为主的基本住房需求。通过政府发放租房或购房补贴，让符合条件者到市场上自由选择。例如，有人愿意住在城中村或与别人合租，把剩余的钱花在职业再教育、老人看病或小孩教育上；有人觉得住房补贴少了，希望通过政府补贴加父母资助买（或租）更大的房子。通过货币补贴都能让这些人去自由选择，以充分发挥市场选择对于优化资源配置的作用，这样能使福利总水平最大化。经过近二十年的住房市场化和保障房的建设，存量住房规模已相当大，市场选择完全能匹配居民差异化的需求。低收入人群一般选择户型较小、价位较低和配套较好的住房，政府完全可通过税收补贴、贷款贴息，甚至土地折价等方式来激励市场增加这种类型的住房供应。

  相比政府直接投资建设保障房，采取货币补贴的方式还有很多好处。首先，缩短了行政审批和保障房建设的周期。低收入者拿到补贴后，就能直接到市场上选择他想租的理想房屋，即刻补贴、即刻入住，保障的有效性大大提高；其次，标准确定（如补贴市场房价或租金一定比例），只要这个标准不随意更改，住房保障在代际和代内的公平是可以实现的，而由于土地区位、数量上的差异，直接建设保障房则难以做到代际和代内的公平，更可能出现前几届政府把优质土地都用完了，后代人的保障效用下降的局面；再次，货币补贴指向存量住房，符合低碳和节能环保原则；最后，货币补贴模式不受土地的约束，满足可持续性，也不会像集中建设保障房那样会冲击房地产市场。

  （作者单位：深圳市房地产研究中心）