智囊机构建言“新土改”

  地方试水农地流转星火燎原

  近日，国务院发展研究中心课题组披露了《新一轮改革的基本思路和行动方案》，明确将“深化土地制度改革”列为新一轮八大改革重点领域之一。回想两年前，在中国发展高层论坛2011年会上，时任中央财经领导小组办公室副主任、国务院发展研究中心党组书记兼副主任的刘鹤，曾在其提交的报告里重点论述了“改革的总体规划、顶层设计和重点内容”。此次国务院研究中心在十八届三中全会召开前夕，推出此份颇具顶层设计色彩的方案，值得深入研究。

  与中国顶级智囊机构的“献策”相呼应的是，海南、福建沙县、浙江温州多个地方已纷纷自下而上试水农地流转。这些各具特色的尝试，已经引起了包括中央电视台在内的主流官方媒体的持续报道。而资本市场上关于土地流转的概念股，也颇受资金追捧。“新土改”有何吸引力，其改革方向是什么？

  ⊙记者 于祥明 姜隅琼 ○编辑 全泽源

  官媒频频为土改吹暖风

  央视经济信息联播近日推出“土地流转进行时”系列报道，为土地改革吹暖风，其中的深意值得玩味。其中，7日的报道以“农民变股东沙县土地流转新尝试”为题，对福建沙县推行土地信托、推动土地流转率大幅上升的案例进行了介绍，主要涉及耕地流转。8日的报道则以“江苏常熟：宅基地流转坚持自愿原则”为题，对当地通过推动宅基地流转从而让农民获得收益的做法进行了报道。

  目前，尽管国土部对于宅基地流转试点尚无统一政策规划，但重庆、成都、浙江、安徽、广东、海南等地都已开始着手进行宅基地流转的试点工作。在农业用地流转方面，此前甘肃、福建等地已出台文件加以规范，相关工作也在积极稳妥推进。

  其中，福建沙县模式颇受关注。今年9月，福建省委下发了稳妥推进农村土地流转的通知，推广沙县开展土地信托流转的模式，支持成立土地承包经营权信托公司，实行统一委托、统一流转、统一分配，健全县乡土地信托网络，建立风险防范和收益返还制度，提高土地流转规范化、市场化水平。在不改变土地集体所有制性质、农地属性以及农民承包权的前提下，沙县目前已实现土地流转近13万亩，占沙县全部耕地的65%，是全国土地流转率的三倍多。

  业内人士认为，沙县土地流转模式在全国都有借鉴意义，无论是托管、转让，还是出租入股等方式，只要是依法、自愿、有偿的方式进行，就值得鼓励。沙县模式有望成为土改样板。上证报曾在9月上旬对“土地流转信托模式”做过深度解剖。

  各方酝酿设计“新土改”

  从各地试水的情况来看，已有星火燎原之势，这让“新土改”的顶层设计有更多参考信息的同时，也增加了设计难度。接近国土地资源部的人士向上证报记者表示，农地流转确是改革的重头戏之一，因为问题复杂，从改革的顶层设计来看，目前尚无定论。

  然而，记者注意到，曾有媒体报道农村土地改革进程的重要文件已下发至河北、辽宁、吉林等18 个省市，被确定的28个试点县将启动农村集体经营性建设用地使用权流转，原则是不突破现有土地利用政策、土地使用标准等法律法规的规定，流转土地不得用于商品住宅建设。

  事实上，在今年初国土资源部年度工作会上，相关负责人表示，土地管理制度改革具体包括，研究出台集体经营性建设用地流转指导意见、部署开展宅基地制度改革试点，以及总结推广农村土地股份制改革经验和做法。其中，指导意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

  与此同时，全国人大常委会正在审议《土地管理法》修订草案，这很可能为今后土地流转扫除法律障碍。据悉，《土地管理法》的修订重点之一，主要集中在农地入市这一领域。如果修订后通过集体土地可以不经过转为国有土地就可以入市交易，那就为今后土地流转扫除法律障碍。目前，地方政府对于这一呼声也非常之高。

  更值得重视的是，中国顶级智囊机构之一的国务院发展研究中心课题组近日透露出的《新一轮改革的基本思路和行动方案》，明确提出“以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革。”将深化土地制度改革列为未来八大重点改革领域之一。

  该课题组认为，“现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变。”按照设计，新一轮“土地改”将包括六大方面，其中第一项即为“提供平等保护土地产权的制度基础设施，实施以土地为基础的不动产统一登记制度，在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。”

  地方政府对土地改革的积极性更为明显。除了福建沙县的消息外，不久前温州发布《温州市农村产权交易管理暂行办法》，明确将农村土地承包经营权、农村集体资产所有权等12类农村产权置入农村产权交易服务范围，这是继成都、重庆、武汉等地农地产权交易试点以来的又一项重要改革。而海南省国土环境资源厅研究制定《海南省农民集体建设用地管理办法》现已上报海南省政府审议消息，更引起资本市场对海南板块的热捧。

  农地流转是改革方向

  土地专家向上证报表示，新一轮土地改革的核心，无疑是打破土地二元结构限制，推进农村土地的改革。这个大方向是确定的。回顾今年有关农地流转的消息脉络，其改革思路会更加清晰。

  4月中旬，新任国土资源部部长姜大明第一次部长办公会审议通过《保发展保红线工程2013年行动方案》，在配套改革方面，行动方案提出的第一项工作即为农地流转。

  在6月24日召开的“促进城镇化健康发展土地管理制度改革座谈会”上，姜大明再次强调，必须抓住城镇化转型发展的有利时机，推进土地管理制度的改革完善，释放改革“红利”。他提出，土地改革政策设计有三个方面，其中之一就是“围绕积极稳妥深化农村土地管理制度改革，推动城乡发展一体化的政策设计。”而今年“一号文件”提出，要用五年的时间基本完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作，其意在为农地改革推进铺路。

  随后，国土资源部又发布消息称，“截至2012年底，全国农村集体土地所有权累计确权登记发证约620万宗，发证率达94.7%，基本完成了农村集体土地所有权确权登记发证任务。”

  对此，国土资源部地籍管理司巡视员兼副司长冷宏志在接受在线访谈时透露，接下来，国土资源部将进一步加快推进宅基地和集体建设用地确权登记发证工作。国土资源部将以此为契机，深化土地产权理论研究，推进集体土地产权实现方式的实践探索，为集体土地产权制度改革做好政策储备。这在某种程度上也预示着中国推进新一轮土地制度改革的条件越来越成熟，脚步日益临近。