财税体制改革的重点，应是财政支出和财政职能的平衡。问题是，仅从中央角度来控制地方支出的用途是远远不够的，还需加强对地方政府的金融约束。由于地方政府不具备举债的主体地位，债务承担和偿还责任不匹配，成了诱发地方政府债务过度承担道德风险的根源。这些年来始终存在着地方政府绕开中央控制，开辟地方融资新渠道的激励。因此，若不同时推进金融体制改革，单方推进以约束地方政府支出的财税体制改革，是难以获得理想效果的。

  □李宇嘉

  关于财税体制改革，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立事权和支出责任相适应的制度，这一提法超出了各界多年以来的呼吁，即改变“中央和地方在财权和事权两方面不对等”的格局，而且也与十八大报告中所提出的“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”有表述上的差异，反映了国家未来财政体制改革的侧重点，即除了要重新划定中央和地方在财政收入和政府事权上的格局，更要彻底平衡财政支出和财政职能。

  无疑，后者具有更重要的现实意义。因为，仅仅将财政收入分配和事权分配是否平衡作为衡量财税体制改革绩效的指标，忽略了一个约束条件，那就是财政支出是否限定在政府的职能框架内。如果无法有效界定政府职能并以此来约束政府的支出，那么财权分配和事权分配永远无法平衡，这便是目前我国财政体制改革面临的棘手问题。

  事实上，不管分税制改革前后，地方政府的支出都占到了全部财政支出的70%左右，地方政府本级收入减少部分空出来的就是中央对于地方的转移支付，这部分一直占到地方政府预算内收入的60%左右。除预算内收入外，土地出让金占地方本级财政收入的比重从2002年的28%上升至65%。可是，地方政府手中有这么多钱，不仅不够花反而还欠了很多账。据国家审计署的统计，地方政府在2010年的债务总额为10.7万亿元，仅仅过去了3年，地方政府的债务总额已到了15至20万亿之间，增幅大约在50%至100%。从支出看，地方财政 “重资本性支出、轻公共服务和人力资本投入”，基本建设支出、行政管理费支出合计占比超过40%，超过了教育和社会保障支出的占比。相比较而言，美国地方政府财政支出结构中教育支出占45%，公共福利占34%，两项合计共占支出结构的78%，而行政支出仅占5%。

  从这个角度来讲，财政支出和财政职能的平衡，应当是财税体制改革的重点。因此，《决定》提出，要将财政收入全部纳入预算内管理，各级人民代表大会要对同级政府所有政府性支出行为实施立法控制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。问题是，仅仅从中央的角度来控制地方支出的用途是远远不够的，还需加强对地方政府的金融约束。打个比方，就像对一个不听话的小孩，即使家长能控制住零花钱，却不能控制小孩向人借钱，并反过来倒逼家长还债。因为家长必然要对小孩的民事行为负责，小孩也清楚家长会对其债务行为负责。

  由于地方政府不具备举债的主体地位（地方政府发债一般由中央政府代理），债务承担和偿还责任不匹配，成了诱发地方政府债务过度承担道德风险的根源。因此，这些年来始终存在着地方政府绕开中央控制，开辟地方融资新渠道的激励。上世纪80年代末至90年代初，曾出现了大量由地方政府批准设立的非银行金融机构，多数是信托公司。这些信托公司名为经营“信托”，实则都在做“信贷”，通过吸收存款和同业拆借资金用以发放贷款。一些地方政府为了使地方所属的信托投资公司扩大融资规模，甚至公开下文要求地方管辖的企事业单位将自有资金和专项资金放在信托投资公司的账户上。此外，各地成立了数量众多的证券交易中心、资金拆借市场，这些中心和市场有的是央行的省市分行出面组建的，有的是地方政府单独或与企业共同组建的。那段时期地方的“乱融资”，直接导致了1993 年的“治理整顿”：清理信托公司、证券市场、上收企业发债权力。

  在土地财政模式下，地方政府对于开设自己的融资途径和机构的激励就更大了。不管是2004年“8·31大限”（经营性用地由无偿和协议出让改为“招拍挂”）之前的土地财政模式（以工业园区建设来招商引资），还是2004年至今的土地财政模式，都是如此。因为，没有金融机构的资金支持，无法通过土地出让撬动金融信贷，从而实现“土地+金融”模式下的投资倍增目标。

  因此，近十多年来地方政府一直在设法突破中央的限制，创设出名目繁多的、自我控制的融资途径和机构。自2001年加入WTO以来，我国通过资本项目顺差（主要是FDI）进来的资本快速增长，大部分并非实物资本输入，而是地方政府绕开中央金融控制，用土地和税收优惠招商引资吸引来的资本。2008年全球金融危机之后，各地政府打着解决小企业融资难的旗号兴办包括小额贷款公司在内的各类地方金融机构，打着建设多层次资本市场的旗号大力兴办各种交易所。同时，受地方政府控制的城市商业银行、农村商业银行、农村信用社等也纷纷加入了金融创新的行列，而以创新名义推出的银行理财产品、信托产品、票据融资，无非是汇集社会各类资金为地方政府开辟使用渠道。更有甚者，上世纪80年代政府向公务员、企事业单位和社会集资的做法又有卷土重来的迹象。

  与此同时，金融机构的“国家队”也在为地方政府永不满足的融资胃口输送“炮弹”。国有商业银行为了追求更高收益、规避资本监管，创设出了各类形式的影子银行，大多投在了收益高、风险大的地方政府的投融资平台。即使中央政府对“表外信贷”发布了多道禁令，也没能止住商业银行创设影子银行新形式的努力。最突出的例子是，在银信合作受到一定抑制后，银证合作的规模在短短一年内增长了六倍！

  说到底，一方面，与地方政府一样，国有或政府所有的金融机构，也不具备市场主体地位，风险承担和收益获取也不对称，道德风险驱使他们普遍参与到全社会的资金逐利大潮中，并以政府信用为阴性背书，将其他社会资金吸引了过来；另一方面，政府长期对金融直接配给、干预又弱化了金融监管主体的独立和监管能力。因此，财税体制改革与金融体制改革理应同步开展。若不同时推进金融体制改革，特别是金融监管（如存款保险制度、资本充足率）、确立金融机构的市场平等地位（风险承担和收益获取对等），单方推进以约束地方政府支出的财税体制改革，是难以获得财政支出和财政职能平衡的理想效果的。

  （作者系深圳市房地产研究中心高级研究员）