地方政府债务问题，冰冻三尺非一日之寒，要想妥善解决，理顺各种关系，真正规范有序地运作，绝非易事，更不可能一蹴而就。说到底，这涉及我国的法治化建设、权力制衡监督机制建设、人民代表大会制度建设、行政体制改革、财政体制改革等一系列重大问题。
□袁 东
地方政府债务的确必须尽快清理、整顿和规范。如何做？除了正在进行的家底摸清，还需编制地方政府资产负债表，堵“后门旁门”开“正门”，允许地方发行市政债券。这是正确的思路与方向。但编制资产负债表，仅是让地方政府债务进入全口径的统计监测视野，使之变得公开透明，信息及时完整。问题是，届时规范化的地方政府债务以多大规模为宜呢？如何使规模控制在不同地方政府所能承受的范围内呢？
有人会认为这不难，由中央政府规定统一的负债率（无论是相对于政府资产还是当地的GDP）即可。也有人会说，只要信息公开透明，就可通过加强地方人代会的审批监督而将债务控制在适当水平。的确，无论是负债率还是人代会的审批监督，都是控制债务规模的方式。
然而，我国有34个省级、333个地市级、2862个县市级政府，理应都有举债权。数量如此众多的政府分布于如此广阔的国土上，相互间的经济条件和发展需求，差异又如此巨大，而且，作为新兴经济体，我国各地区的发展变化速度非常之快，如何能对这么多的不同层级政府划定一个适当的负债率呢？即使能划定，又如何保证随着时间的流逝和发展环境的变化及时恰当地修订负债率，使之符合当地的经济条件、负债能力与发展所需呢？
就目前各方面的情况而言，恐怕很难想象出中央政府能对此有一套令人信服的机制确保上述问题不成为问题。有人也许会说，像发达国家那样实施债务余额管理制度，但这仍然有如同上述用负债率来界定债务水平那样的问题。
十多年前，财政部就开始探讨国债规模管理制度是否由年度规模管理过渡到余额管理方式，但迄今还没见到任何转变的迹象。从形式上看，余额管理制度似乎增加了债务管理的灵活性，只要余额不超过人大批准的限额水平，就可以在期限、券种、发行时间等方面根据财政预算需要灵活配置与调整；同时，这好像也增加了债务规模管理的硬约束。然而，余额管理是否真正增强了债务水平的硬约束，在西方国家，取决于国会或议会的权威性，而在这方面，我国还存在不小的距离。如果说年度规模管理给了中央财政每年都有的调整权力与余地，那么，即便实行余额限额管理制度，中央财政照样可以对余额作较大的随意性修改。
由此不难想象，对于各级地方政府的债务规模，不管是年度规模管理制还是余额管理制，一方面是在实际效果上没有什么差别，另一方面是恐怕均难以起到硬约束的作用。
退一步讲，即使各级人代会能对同级政府债务问题具有应有的约束监督权力，但当出现个别地方政府资不抵债时，是否允许地方政府破产？无论是比照私人部门的财务惯例，还是发达国家已有的实践，当负债率超出一定水平，致使资不抵债时，政府同样是可以破产的。政府破产意味着，一方面，债权人的权益进入保全阶段，清算政府资产，以确保债权人损失最小化；另一方面，政府领导层面也进入重组。这在中国可行吗？如果不允许地方政府破产，编制各级地方政府的资产负债表，在最终结果上又有什么意义呢？
我国各级政府的独立性历来都不大，中央政府的干预力始终很强大，伴随两者之间事权划分的不清晰而来的，是财权模糊甚至混乱；当前我国各级人代会制度在规范性权威性硬约束性建设上，至少对同级政府的财政预算审批与监督约束力还很不到位；现行财政体制凡涉及中央与各级政府间的税种划分、上解收入、补贴、转移支付等，不仅数量庞杂，而且在上下级间各地区间存在标准缺失、不公平、不公开、透明度不够等不合理、不规范的问题。
在这样的情况下，怎么能指望通过编制资产负债表，规定几个数量指标，就不会出现如同过去十多年积累而成的地方政府债务问题呢？当然，不可否认，这样做，至少可以做到部分信息能够得到一定程度上的正确记录与公开，并得到一定的评测。然而，这很难确保不会出现资产负债表充斥着虚假不实的数据，难以避免已经出现过的资产重复甚至虚假抵押现象，难以保证或有负债甚至实有负债得到准确评估，难以杜绝一些地方政府的负债率远远超过其实际和潜在的应债能力而出现资不抵债的现象。
无论是着眼于当前还是将来，都不能不允许地方政府举债。想想看，尽管眼下与过去在法律和行政规章上均明确不允许地方举债，不也照样有多种变通方法绕过法律使地方政府债务迅速大规模膨胀起来，以至到了近乎不可收拾的地步吗？
地方政府债务问题，实在是冰冻三尺非一日之寒，要想妥善解决，理顺各种关系，真正规范有序地运作，绝非易事，更不可能一蹴而就。说到底，地方债务问题的相对有效解决，涉及我国的法治化建设、权力制衡监督机制建设、人民代表大会制度建设、行政体制改革、财政体制改革等一系列重大问题。
足见，解决地方政府债务难题，绝不是仅仅允许各级地方政府发行市政债券，再配以资产负债表的编制，并经过各级人大走一个程序那样简单。这也是为什么地方政府债务问题变得比以往任何时候都更加突出而值得高度重视的原因所在。透过地方政府债务问题，可以观察到很多中国急需建设与改革的领域，因为这恰恰是中国诸多现象的综合反映。
如何有效促进地方政府债务规范有序，期待大智慧。（作者系中央财经大学教授）