□ 李佐军

  ■ 十八届三中全会最大的亮点就是发挥市场的决定性作用和与之相关的政府负面清单管理。发挥市场的决定性作用，意味着市场老大、政府老二，市场地位提升、政府地位适当下降。

  ■ 从权利配置角度来讲，政府代表公权，市场代表民权，也就是说要适当限制政府公权，扩张民权。市场的权利主要有三种，即产权、自由选择权和平等交易权。

  ■ 从人类发展的历史来看，政府与市场的关系是一个永恒的主题。有些国家发展成功了，而有些国家长期徘徊在落后状态之中。若追根溯源，就不难发现，那些发展成功的国家一定是因为较好地理顺了政府与市场的关系。

  ■ 负面清单管理集中体现了市场的决定性作用，法律非禁即入，使所有主体能够自由选择、公平竞争。

  政府与市场的关系是经济体制改革的关键。在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）中，政府与市场的关系被放在经济体制改革具体内容之前，成为统帅改革全局的关键。《决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”

  抓住政府与市场的关系，就抓住了“牛鼻子”

  首先，从人类发展的历史来看，政府与市场的关系是一个永恒的主题。有些国家发展成功了，而有些国家长期徘徊在落后状态之中，若追根溯源，就不难发现，那些发展成功的国家一定是因为较好地理顺了政府与市场的关系，而那些没有发展起来的国家则一定是没有将政府与市场的关系处理好，这可以说是一个规律性现象。

  历史上，社会主义阵营更强调政府的作用，资本主义阵营更强调市场的作用。但这两大阵营都出现过政府与市场关系没有处理好的问题，因此20世纪70年代后两大阵营都开始进行改革，资本主义阵营以撒切尔、里根的市场化改革为代表，社会主义阵营以中国的市场化改革为代表。在2008年国际经济危机后出现了强调政府作用的短暂思想回潮，强调政府作用的“中国模式”一度成为研究热点，但随着通胀压力的加大，人们又逐渐认识到，过度强调政府作用其“后遗症”很大。

  其次，从经济学发展史来看，政府与市场的关系也是经济学者始终关注的焦点。有的学者强调政府的作用，有的学者强调市场的作用，在经济学史上一直交错前行。比如，重商主义强调政府的作用，亚当·斯密强调市场的作用，凯恩斯强调在市场发挥基础性作用的前提下突出政府的作用，弗里德曼和科斯等强调市场的作用。

  再次，从中国的现实来看，处理好政府与市场的关系也是解决中国一系列现实问题的利器。目前，中国经济方面的问题主要表现在高房价、地方债务、产能过剩、金融风险等，政府方面的问题集中体现在腐败较严重、政府公信力下降等；文化方面的问题表现在道德滑坡、信仰缺失等；社会方面的问题表现在贫富差距较大、社会不满情绪增加等；生态方面的问题表现在资源消耗多、环境污染严重等。

  这五大类问题尤其是经济方面的问题若追根溯源，都与政府和市场的关系没有处理好有很大关系，很多都是由于政府的“越位”、“缺位”、“错位”造成的。因此，抓住政府与市场的关系，就抓住了解决中国当前一系列问题的“牛鼻子”。

  如何处理好政府与市场的关系？总的来说，一方面要更多更强地发挥市场的作用，另一方面要更好地发挥政府的作用。

  更多更强地发挥市场的作用

  一是发挥市场的决定性作用。发挥市场的决定性作用是《决定》最大的亮点之一。由原来的“基础性作用”升级为“决定性作用”，这两者的区别在于：基础性作用是上与下的关系，市场在下发挥基础性作用，政府在上发挥统领性作用，实际运行的结果是政府越来越强；决定性作用是主与次的关系，市场在资源配置中起决定性作用，即最终决定权在市场手上，由市场说了算，政府则起资源配置的辅助性作用，政府主要维护市场竞争的公平秩序等。

  发挥市场的决定性作用，就把市场提高到比政府更重要的地位上。这一说法是改革开放三十多年来中国改革理论的新的重大突破，坚定了建设中国特色社会主义市场经济的方向，也对那些针对中国市场化改革的质疑以有力的回应。同时，向全世界发出了一个明确的信号，即中国市场化改革不仅不会倒退，而且还将继续深化，由此稳定了国内外投资者的预期。

  二是建立统一开放、竞争有序的市场体系。发挥市场的决定性作用，那要建设怎么样的市场呢？决定指出要建立统一开放、竞争有序的市场体系，即现代市场经济。其中，统一、开放、竞争、有序四个关键词都有深刻的含义。统一市场是指要建设全国统一的市场，破除地方保护主义，打破地方封锁，“实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”，“建立城乡统一的建设用地市场”等。

  开放市场包括对外开放和对内开放。对外开放一方面很多行业要对外资开放，降低进入门槛，另一方面要扩大区域对外开放，加快自贸区建设，扩大内陆沿边开放。对内开放则包括放宽民营企业的进入门槛，统一市场准入条件，实行特许经营制度，“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”，推进工商注册登记的便利化等。

  竞争市场是指鼓励不同主体平等竞争，反对垄断，保障非公有制经济与公有制经济“权利平等、机会平等、规则平等”，“取消一切不利于非公有制经济的规定”。同时，发挥价格机制在市场竞争中的核心作用，“凡是能由市场形成的价格都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，分开竞争性环节价格”。

  有序市场是指改善市场监管体系，建立健全全社会征信体系，健全优胜劣汰市场退出机制，维护市场公平竞争秩序。

  三是重点建设三大要素市场。市场分为要素市场和产品市场，我国的产品市场已经基本建立起来了，比较滞后的是要素市场。《决定》对三个重要的要素市场建设都做了具体的规定：首先是资金市场或金融市场，“允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”，“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”，以及完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化，加快实现人民币资本项目可兑换；其次是土地市场，“建立城乡统一的建设用地市场”；第三是技术市场， “打破行政主导和部门分割，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制”。

  更好地发挥政府的作用

  为什么要强调更好地发挥政府的作用？强调发挥市场的决定性作用，并不是说政府就不重要了。政府是现代文明社会不可或缺的重要主体，政府和市场永远是一个硬币的两面，因此不能忽视政府的重要作用。

  如何更好地发挥政府的作用呢？

  第一，明确政府的职能定位。《决定》两处提到了政府的职能定位：在第一部分就指出，“政府的职责和作用是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”；在第四部分转变政府职能中，指出“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。

  归纳起来，政府的职能就是做五件事：一是宏观调控，通过宏观调控抚平经济的波动，严防发生系统性风险；二是市场监管，即维护市场公平竞争的秩序；三是公共服务，即提供科技、教育、文化、卫生等方面的公共服务；四是社会管理，即收入分配、就业、社会保障和公共安全等方面的社会管理；五是保护环境，包括促进资源节约，保护环境，建设生态文明等。

  第二，政府要放权分权。目前，庞大的政府机构通过过多的审批管理等，控制了过多的权力和资源，因此带来了一系列问题。发挥市场的决定性作用意味着政府必须放权分权、削权限权。对此，《决定》给予了明确的回答，即“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。其核心就是要减少政府的权力，只有将政府过多的审批权力釜底抽薪掉了，进一步精简机构和人员、减轻企业税收负担等就相对容易了。

  负面清单管理是非常重大的改革，意味着政府部分权力的丧失。负面清单管理既是一种透明的机制，也是一种公平的机制，更是一种削权的机制。在负面清单管理下，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域，这意味着政府管理范围的缩小，意味着很多事情无需政府审批了，无需政府鼓励这、鼓励那了，大大减少了政府的自由裁量权。

  第三，改革政府的考核导向。长期以来，地方政府主要以GDP论英雄，主要考核GDP、财政收入、工业增加值等经济指标，导致了经济发展不平衡、不协调、不可持续等问题。为此，《决定》指出“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产和新增债务等指标的权重，更加注重劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。若按此方向改革，则必将扭转以GDP论英雄的考核导向，从根本上转变政府职能。特别是将产能过剩和新增债务也纳入考核指标中，这就对那些一味追求GDP增长而导致产能过剩和新增债务过多的地区以限制。

  五大保障落实《决定》

  知易行难，制定改革蓝图相当于走了一步，落实改革蓝图相当于后面的九步。按照十八届三中全会的部署，到2020年在改革的重要领域和关键环节取得决定性成果，这是一项非常艰巨的任务，难度很大，障碍很多，如观念的障碍、既得利益的障碍、协调的障碍等。落实《决定》需要做好如下几个方面的保障工作：

  一是思想保障。思想引导行为，要落实十八届三中全会精神，首先必须通过各种形式的宣传、解读、学习和交流，加深理解，提高认识，凝聚共识，形成强大的行动动力。特别是由于《决定》是关于改革的决定，内涵丰富，内容复杂，必须花很大的精力才能学深学透。

  二是组织保障。任何大的行动都需要强有力的机构来保障。针对新一轮全面改革，决定提出设立中央全面深化改革领导小组，这个机构的层级很高，权威性强，协调领域宽，为改革提供了有力的组织保障。各级地方党委也要成立相应的改革领导小组，相关部门成员参加。改革领导小组将已经制定的60大项改革举措列成一项项具体工作，落实到具体部门和责任人，并制定时间表。

  三是法规保障。改革也要依法进行，各项改革试点试验成果最终只有上升为法律法规，才能成为可持续的改革成果。如《决定》指出，房地产税推出就先要进行立法。土地制度改革等也涉及很多立法问题，否则改革就可能出现打乱仗的情况。

  四是规划保障。改革也需要制定规划，包括改革的总体规划和专项规划，通过规划明确改革的指导思想、基本原则、具体目标、重点内容和推进措施，就像制定经济社会发展规划、产业发展规划、建设规划和年度计划一样。

  五是要素保障。改革也需要人财物等要素保障。如需要培育、引进、优化配置改革人才。建立推进改革的信息化网络，提供必要的改革配套资金，可考虑从改革增量红利中拿出来一部分资金来推进改革。

  （作者系国研中心资源与环境政策研究所副所长）