当前在控制地方政府性债务增量的同时，还必须尽可能地优化债务总量，采取“标本兼治，疏堵结合”化解债务风险，并在此过程中建立起解决债务问题的长效机制。这个思路，大致包括可考虑存量资产注入，成立地方“坏账银行”，设立公共收益特别账户，构建土地受让金管理和储备制度并编制地方政府的资产负债表，打破政府隐性担保体制，尽快实现预算体制由收付实现制向权责发生制的转变，建立科学的风险分担制度等内容。

  □张茉楠

  从根本上说，债务的本质是对信用的过度透支，高债务无论对于哪一个国家都是跨不过去的“悬崖”。因此，如何化解债务风险也成为世界各国的头等难题。

  随着2013年年关将近，国家审计署的债务摸底也即将揭开面纱。当前，我国的债务金融风险正不断上升，而目前的解决思路似乎主要还是按照“去杠杆”、“去债务”的方式，但由此而来的却是实体融资成本的大幅上升和整个社会流动性的结构性紧张。如此看来，有效解决地方债务风险也许该另辟蹊径。

  截至2010年底，我国地方政府性债务为10.7万亿元，约占当年GDP的27%，加上整个公共部门名义负债、政策性金融机构所发行的金融债余额，我国公共部门总体负债占GDP的50%左右，在安全区之内。近期，国家审计署将公布截至 2012 年底和2013 年6 月底全国政府性债务的审计结果。不论最终数据如何，无论地方政府债务的规模是大是小，集中还款风险都近在咫尺。从根本上而言，地方政府债务的流动性风险，体现在地方资产负债表的期限错配和资产收益低下。资产方往往是期限较长的固定资产投资，现金流不足，而负债方则是各种类型和期限的债务，随着持续的调控，特别是平台贷款“降旧控新”的管理，有可能因为新借债务期限缩短而使得资金成本偏高。因此，地方政府性债务问题，对整个社会的溢出风险实际上非常大。

  从资金结构来看，地方政府贷款中54%的期限在5年以上， 2011年到2015年期间，大量地方债将进入还本付息期，2010年底地方政府性债务余额中，2011、2012年到期偿还的分别占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。

  从债务分布来看，政府负有偿还责任的债务在2011年和2012年到期较多，这直接导致地方政府这两年还本付息压力较大。根据模型预测，2014年以后，地方政府将出现资金缺口（地方可支配收入－地方支出－还本付息）。即使考虑到借新还旧，即部分资金缺口可由银行新增信贷来弥补，2015年后也将会出现绝对的资金缺口（地方可支配收入+新增债务融资-地方支出-还本付息）。

  从债务负担来看， 2013、2014年地方政府性债务的负担最为沉重，随着平台融资集中到期，未来两年到期债务规模增长会更快，而财政收入增幅则难以大幅提升，届时地方政府以及融资平台将面临更大的还本付息压力。

  因此，笔者认为，当前在控制地方政府性债务增量的同时，还必须尽可能地优化债务总量，采取“标本兼治，疏堵结合”化解债务风险，并在此过程中建立起解决债务问题的长效机制。从这个思路出发，大致有如下五个方案：

  第一，就资产方而言，可考虑存量资产注入。将地方政府存量资产，比如路桥、隧道、水厂等，划拨给相应的投资集团，纳入投融资集团的固定资产。

  第二，成立地方“坏账银行”。建议成立地方“坏账银行”主要负责地方债和不良资产处置，其购入不良资产应采取债务重组的方式来处置，可以对外转让。通过建立基础设施产权交易市场，完善地方政府投资项目的退出机制，以便于地方政府退出部分国有股权，以此盘活地方政府融资平台资产，通过资产证券化等金融运作手段为新项目筹集资金。

  第三，设立公共收益特别账户。可以考虑将部分城投债转为市政收益债，将公用事业类的城投债定位为市政收益债，并在地方政府预算中设立特别账户，进而从根本上降低政府融资对社会融资，特别是实体部门融资需求的挤出。

  第四，构建土地受让金管理和储备制度，编制地方政府的资产负债表。第一步是土地出让金收入经法定程序，可由土地储备机构、地方财政局、税务局及资产经营公司设置财政专户，保证收入及时纳入管理和储备机制内，其他部门不得私设账户。接着是以实现财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应为目标，建立完善土地征收绩效评价体系。然后是对地方政府的土地受让，全国人大以及审计署此时必须发挥监督和审计作用，加大审查和执法力度。最后是编制地方政府资产负债表，提高地方预算透明度。从中长期来看，各级政府都应编制完整的资产负债表。政府财政统计和预算报告应披露有法律效力的担保所导致的或有负债。

  第五，打破政府隐性担保体制。说到底，从制度成因上看，地方政府性债务不受约束的扩张也与政府的隐形担保体制息息相关。政府隐性担保，实际上是政府信用的一种使用，由于地方政府对融资成本不敏感，遂使地方政府性债务变成一种低风险、高收益的资产，从而将实体经济挤出融资市场，加剧了产业结构的扭曲，导致“国进民退”。

  自2008年国际金融危机以来，我国以地方政府为主导的投资扩张，对资金有饥渴症的地方政府不断通过表外贷款、银行间债务融资等形式与其对接，于是大量资金流向了地方融资平台和政府驱动投资的行业，造成资源的严重错配。尤为严重的是，由于各级政府间的偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计债务风险超过地方财政的实际承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，那将直接危及中央财政的安全，这也正是中央经济工作会议强调省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任的重要原因。

  总而言之，不彻底改变我国政府的隐性担保制度，不尽快实现预算体制由收付实现制向权责发生制的转变、建立财政资产负债管理体系，不实行隐性担保显性化，建立科学的风险分担制度，我国的财政金融风险不断上升的局面就难以有根本性改变。

  (作者系中国国家国际经济交流中心副研究员)