■过去很长一段时间，我国技术进口以设备等“硬件”为主。随着我国设备制造能力快速提高，设备进口越来越少，“纯技术”进口越来越多。
■目前，我国的技术引进政策是在技术比较落后、研发水平不强的背景下设计的，整体上偏重于通过鼓励进口国外先进技术以推动产业发展。
■随着内外部环境的重大变化，我国技术进口政策应做调整，总体上应为支持我国自主技术创新服务。
□陈长缨
我国技术引进局面改变
从技术引进总量看，近年来虽有波动、但整体上保持稳定增长。2006年，我国技术引进合同数为10538项，合同额为220.23亿美元。2008年，技术引进合同额上升为271.33亿美元，但2009年，受国际金融危机影响，我国技术引进出现了较大下降，此后我国技术引进又开始稳步增加，2012年技术引进合同数为12988项，合同额为442.74亿美元，均为历史最高。
从技术费占技术引进比重看，增幅也非常明显。我国技术引进分为技术费和设备费两个部分，前者主要是技术进口的“软件”部分，后者是“硬件”部分， “软件”部分的技术含量比“硬件”部分要高一些。
过去很长一段时间，我国技术进口以设备等“硬件”为主，但随着我国设备制造能力快速提高，设备进口越来越少，“纯技术”进口越来越多。2006年到2012年，进口合同额中的技术费由147.6亿美元上升到442.7亿美元，在合同额进口的比例也由67％快速上升到94.2％。
从技术引进来源地看，我国技术引进高度集中在发达国家。日本和美国是我最重要的两个技术进口国，2012年来源于日本、美国的技术引进分别为109.4亿美元和81.2亿美元，分别比2006年大幅增长了108％和93％。日本、美国占我国技术引进比重分别高达24.7％和18.4％。德国占我国技术进口的比重长期维持在第三位， 2012年比重为10.4％。
近年来源自韩国的技术进口出现了较快增长，2012年比2006年增长了1.79倍，稳定在我国技术进口的第四位。其余位居我国技术引进前列的国家包括法国、英国等西欧国家以及瑞典、芬兰等北欧国家。可见，我国技术引进来源地分布与全球科技研发能力分布及其动态变化高度一致。
从技术引进方式看，直接引进国外专有技术、专利技术、由国外提供技术咨询和服务是我国引进国外技术的三种最主要方式。2012年，专有技术的许可或转让占我国技术引进的比重为37.1％，技术咨询、技术服务的比重为32.2％，专有技术的许可或转让的比重为15.3％。
从国内技术引进的区域分布看，东部地区一直是我国技术引进的最主要的地区，但近年来西部地区技术引进增速很快，已经超越了中部地区。2012年，东部地区占我国技术引进的比重为68.3％，西部地区为23.1％，中部地区为4.6％。分省份考察，我国技术引进高度集中在直辖市和沿海经济大省，2012年位居前六位依次是江苏、重庆、上海、北京、广东和天津。
从行业分布看，我国技术引进高度集中在制造业。2012年，制造业占我国技术引进的比重为占84.2％，这与我国全球制造基地，以及制造业升级对引进技术需求增加是一致的。
过往技术进口政策及效果评估
1.我国技术引进的政策
加入WTO后，我国技术进口调节主要根据目录采取行政和财政政策进行调节。目前，我国技术进口按政策取向共分为四类。
第一类是鼓励进口的技术。它被列在《鼓励进口技术和产品目录》中，政策主要目的是促进我国自主创新和结构调整，我国对这类技术给予贴息优惠政策支持。
第二类是限制进口的技术。它被列在《限制进口技术目录》中，包括对国家安全、公共利益、人和动植物健康安全、生态环境等会产生不利影响的技术，不符合产业政策的技术，以及为建立国内特定产业需要限制进口的技术等，我国对限制类技术采取许可证管理。
第三类是禁止进口的技术。它被列在《禁止进口技术目录》中，包括对国家安全、公共道德、人的健康安全、生态环境等会产生危害的技术，属于被淘汰的生产工艺技术等。
第四类是允许进口的技术。即不包括在前三类《目录》的技术，我国对这类技术允许自由进口。
目前我国技术引进的政策是在我国技术比较落后、国内技术研发水平不强的背景下设计的，整体上偏重于通过鼓励进口国外先进技术以推动产业发展。
2.技术进口推动了我国产业和技术发展
长期以来，技术进口是我国先进技术的重要来源。改革开放早期，我国技术水平比较落后，大部分产业领域与国际先进水平存在较大差距，成为制约我国产业尤其是制造业发展的一个重要因素。在这种情况下，我国对先进技术引进采取了鼓励政策，多年来引进了一大批先进技术，对我国经济发挥了积极作用。
从产业层面看，进口技术可直接利用国外先进的技术资源，比自主研发技术缩短了开发时间、节约了开发成本，在短期内提升了我国的技术结构，突破了技术对产业发展的瓶颈制约，大大促进了我国产业尤其是制造业发展，使我国能充分发挥比较优势成为全球首要的制造基地。
从技术层面看，技术引进通过消化吸收、“干中学”等技术外溢过程，提升了我国技术平台，培育了技术研发能力，不但缩短了我国与国际先进技术的差距，而且缩小了我国与先进国家技术研发能力的差距。
例如，技术引进通常包括提供技术资料、了解掌握技术等过程，在技术引进谈判和履行过程中双方技术人员还存在大量的交流，因此与货物进口相比，技术进口可以使我国更好了解技术背后的原理、知识和方法等，对提高我国自主研发能力有重要作用。
3.技术进口存在的主要问题
第一，容易引发外方对我国的技术控制。持续的技术进口，一方面易导致我国技术来源越来越依靠国外，另一方面外方对向我出口技术拥有话语权，以确保向我转移的技术不会对其构成威胁。当进口达到中高端技术时，外方的技术控制更为明显。
第二，对我国自主研发形成“挤出效应”。技术进口会降低我国企业自主研发意愿，导致参与自主技术研发活动和研发人员减少，削弱了自主研发能力。
第三，进口鼓励政策不利于我国自主研发创新。我国动态升级的技术进口鼓励政策，会导致企业形成预期，即未来对更先进的技术继续给予进口优惠鼓励，因此企业不愿对更先进技术进行自主研发，进一步强化了企业对国外先进技术的依赖。
第四，进口技术的消化吸收低于预期，对自主研发和创新的带动作用不强。其原因除引进技术不合适、国外转让方设置壁垒、企业对自主研发不够重视外，对引进消化再创新等后续活动投入不足更是一个重要因素。
总体看来，我国过去技术进口及其政策是利大于弊的，不但技术进口“外溢效应”大于“挤出效应”，而且技术进口在促进产业发展的正面效果更为突出。
技术进口变化原因何在
1.国内技术水平快速上升，对国外技术形成替代
随着我国国内技术水平和研发能力不断攀升，与国外技术整体差距缩小。由于国内技术与国外技术存在替代效应，当国内技术水平提高后，必然将减少从国外的技术进口。
近年来，在我国科技投入不断扩大、科技人员不断增加、教育水平日益增强、科技实力逐渐积累，以及技术引进“外溢”效应等多方面因素共同作用下，我国国内技术水平有了很大提升。
从科技投入看，近年来我国研发支出大幅增加，2012年研发支出达到10298亿元，按当年价格计算，是2006年的3.43倍，占我国GDP的比重也由1.39％增加到1.98％，这个比例虽与美国、日本、德国、韩国等尚有不小差距，但已达到英国、意大利、加拿大、西班牙等国的投入强度。
专利量是衡量技术水平的重要指标。我国专利分为对国内专利授权和对外专利授权两个部分，近年来国内授权专利不但迅速增加，而且占全部专利的比重明显上升。2012年，我国国内专利授权数为112.3万件，是2006年的5.2倍，占我国全部专利授权的比重由83.5％提高到92.7％。更重要的是，从三种专利中技术含量最高的发明专利看，国内专利的增速更为惊人。2012年，我国国内发明专利授权数为14.4万件，是2006年的5.8倍，占全部发明专利的比例也由43.4％上升到66.3％。
企业的先进技术来源是高度市场化的行为，即企业在国内自主研发和国外引进之间进行决策，若国外引进技术的成本－收益优于国内自主研发，则企业将优先选择技术引进，反之则反是。我们可通过国外技术引进合同额与国内研发经费支出的比例，直观地考察企业直接购买国外技术和在国内从事研发投入的关系。
经汇率调整后，2006年我国这个比例为58.5％，而到2012年降为27.1％。这意味着，在短短的七年时间内，我国企业的技术来源实现了由主要依靠国外引进到主要依靠自主研发的重要转变。
2.国内产业不断升级，对国外技术需求逐渐减少
引进的国外技术通常具有先进性。当一国国内技术水平很低时，几乎所有的国外技术都是先进的，此时对国外技术存在巨大需求，但实际的技术进口取决于该国产业发展对技术的需求、预期的技术消化吸收能力以及支付水平。因此，一国通常先引进中低端技术，而当技术水平和产业结构达到一定高度后，技术需求的整体结构向上升级，只有那些高于当时国内水平的技术才是先进的，此时对国外先进技术需求范围也逐渐缩小。
近年来，我国产业结构和相应的技术水平都有了很快提升，国内技术需求结构也随之升级，我国对中低端和一般技术需求明显下降甚至消失，而未来产业结构继续升级所需的技术越来越集中在关键技术、核心技术等中高端技术方面。单个项目合同额与技术水平的先进性有关，一般单项合同额越高，表明技术越先进。近年来我国单个项目合同额明显增加，2006年平均为209万美元，2012年上升到340.9万美元，这说明我国需要引进的技术水平不断提高。
3.发达国家对向我国出口中高端技术存在限制
从企业层面看，随着我国产业结构和技术水平不断升级，与发达国家企业在产业、产品中的竞争关系日趋增强。核心技术、关键技术关乎发达国家企业在差异化竞争市场上的垄断地位，是企业对产业链控制力、国际竞争力和高额利润的重要来源，因此企业有必要将高端技术保留在企业内部，一般情况下不但不会出口，而且对外投资时也会限制其在东道国的应用。
我国对国外先进技术有较强的应用和学习能力，加之我国研发能力越来越强，发达国家企业更为担心向我国出口对它们造成的威胁，因而不会向我出口高端技术。从国家层面看，除担心向我国出口高端技术对国家竞争力构成的威胁外，还有更多其他方面考虑，例如在信息通讯、生物医药、航天航空、军民两用等敏感产业，担心向我国转移技术可能引发安全威胁。美国、欧盟长期对我国限制高科技产品和技术出口最为典型，技术水平越先进，对我出口限制越严格。
大力提升自主技术研发能力
1.自主技术研发是未来我国经济发展的重要支撑
当前，在劳动密集型传统竞争优势弱化后，我国经济发展必须寻找新的增长动力和源泉，而先进技术应成为我国转变经济发展方式、实现经济可持续发展的重要支撑因素，我国不但需要更先进的技术引导产业贸易升级，还应该通过掌握高端技术构建由我国主导的国际分工体系。要达到以上目的，必须依靠自主技术研发，获得拥有自主知识产权的技术，这也是我国实现创新驱动，提高技术对经济增长贡献率的必然要求。
未来先进技术是引领我国产业结构升级的重要因素。我国一方面需要根据国内要素禀赋变化和产业升级要求，继续推动现有技术结构升级，即由中低端向中高端技术迈进，虽然这种升级通过技术进口或自主技术研发方式都可以实现，但中高端技术进口更容易陷入外方技术控制的泥沼，因此自主技术研发方式对我国更为有利。另一方面，我国新兴产业、高技术产业发展需要的、属于国际领先的高端技术、尖端技术，由于外方不愿转让，而只能依靠自主研发取得突破。
在当前全球分工体系下，先进技术尤其是中高端技术需要长时间大规模的资本和人力投入，难以被模仿被复制、具有较高的进入门槛，是贸易产业链中的稀缺要素。相比之下在市场上拥有众多的制造企业，因此先进技术的拥有者可以充分选择生产制造方，而生产制造方只能被动接受这种选择。技术越先进、垄断优势越显著，对贸易产业链的控制能力越强，因此先进技术是在全球范围内配置资源、控制贸易产业链、组织生产制造的关键，是国际高端分工地位和国家核心竞争力的重要表现。但进口技术不能获得市场垄断性，外方向我出口后，不但本身可以继续使用，而且还可以继续出口给其他方。目前，我国已进入全球化生产经营阶段，为提高对全球贸易产业链的控制力、构建全球分工体系，需要通过自主研发获得具有垄断优势的技术。
2.我国自主技术研发创新基础条件显著增强
第一，我国技术水平大大提升，未来自主技术研发建立在一个更高的平台上。近年来我国探索学习掌握了先进技术研发的经验和方法，国内技术水平得到很大提高，与国际先进水平的整体差距大为缩小，国内研发能力显著增强，自主技术研发成果也越来越多，具备了在越来越多领域依靠国内研发资源取得突破，获得有自主知识产权技术成果的可能性。
第二，我国具备自主技术创新的人力资本条件。人力资本是技术创新的关键。目前我国高层次人才素质、数量正在发生前所未有的变化，我国理工科大学本科在校人数早已经超过美国成为全球第一，在国外留学人数也持续大幅上升，一些国外先进技术人才也会越来越多地流入我国，这将大大改变自主技术创新的人才瓶颈，有望形成科技人才红利。近年来跨国公司越来越看重我国人力资本条件，把我国作为越来越重要的研发中心，我国企业更应该利用好人才优势，推动自主技术创新。
第三，我国具备自主创新的市场、资金等条件。我国人口众多，未来经济仍会保持较高增速，在国际金融危机后市场成为全球短缺资源的情况下，我国不但是全球最大、最有活力的市场之一，而且产业结构升级速度也将明显加快，这为我国先进技术发展和技术结构升级提供巨大的需求空间，我国应充分把握这个机遇，支持自主技术创新。与此同时，我国还将保持较高的储蓄率，国内资金供给充裕，能为自主技术创新提供资金支撑。
第四，我国促进自主技术创新的体制将逐步完善。自主技术创新作为一种利用高端要素资源的复杂开发活动，需要一套完善的制度支撑。科技体制是我国深化改革的重要内容，未来我国将健全技术创新的市场导向机制，企业等技术创新主体将更多根据价格、成本、收益、风险等市场信号配置研发资源。在我国研发能力增强的情况下，市场化的技术创新体制以及金融、人才等制度改革，有助于引导更多的资金、人才等投入到自主技术研发活动中，形成更多的自主技术成果。技术进口政策也是技术创新体制的组成部分，也可以发挥支持自主技术创新的重要作用。
3.自主技术创新是应对全球技术环境变化的有效手段
金融危机后，发达国家和不少新兴发展中国家为摆脱危机影响、培育新经济增长点、形成全球竞争新优势，纷纷加大科技投入和政策支持，国际技术创新活动明显加快，智能制造、页岩气、3D打印、大数据、物联网、生物医药、新材料等都成为全球研发的重点，技术创新面临多点突破，新技术正在成为引领全球发展的新动力。
因此我国在传统产业技术整体向中高端升级的同时，还面临全球新产业及其新技术带来的挑战。由于新技术处于发展初期，其技术路线、方向、方法等都存在不确定性，加之新技术拥有方不愿转让，因此我国很难进口新技术。但也要看到，在新技术领域我国与先进国家并不存在巨大差距，在我国技术研发能力增强情况下，有望通过自主技术研发在形成新产业和新技术中取得突破。
另一方面，发达国家不可能向我国出口最先进的高端、尖端技术，我国无法通过不断升级的技术进口政策，获得与发达国家同步的先进技术。获得最先进的高端、尖端技术，最终也要依靠自主技术创新。
适时调整技术进口战略
未来我国技术进口政策应顺应国内外环境的重大变化，在总体上应为支持我国自主技术创新服务。
首先，对具备自主技术研发创新的先进技术，应转为采取“中性”或限制技术进口的政策，我们称之为“高级阶段的技术进口替代政策”。这是未来技术进口政策调整的重点。
这类技术一般具有以下特征：国内现有技术已达较高水平，与国际先进技术差距不大；我国具有自主创新的技术、人才、资金、市场等支撑条件，有望获得技术研发成果；自主开发对下游制造业和产业的不利影响和风险在可以控范围内等。这类先进技术不一定是尖端、高端技术，只要是我国具备自主研发条件、出现技术突破的可能，都可以归为这类技术。
过去，我国对这类技术主要采取动态升级的鼓励政策，给予技术进口企业以补贴，而未来转为“中性”或是限制进口政策，就是要把我国产业发展引致的对先进技术的需求空间，较多留给国内机构自主技术开发，实现对国外先进技术的“进口替代”。
从微观机理看，实行“中性”或限制技术进口政策后，国外进口技术的成本将提高，或不被允许进口，这将诱导企业选择自主开发获得先进技术。当然，进口政策调整还要考虑对其他方面尤其是对产业的影响，例如在一定时间内，由于自主开发的技术不及进口，使用自主技术的产品、产业竞争力有可能下降，但这是推动自主研发必须付出的短期代价。
其次，对国内尚不具备自主研发创新能力的先进技术，继续维持鼓励进口的政策。这类技术的基本特征包括：我国与国际先进技术有较大差距；国内自主创新能力不强，在短期内无法实现技术突破；先进技术对产业发展有重要促进作用等。这类技术由于技术进口净收益高于自主技术研发，因此应继续采取现有动态升级的鼓励进口政策。
第三，对于我国已经掌握的先进技术，应及时调整为“中性”进口政策。在“中性”进口政策下，国内、国外技术在同一个政策平台上竞争，在外国技术竞争压力下，国内技术研发机构也必须不断提高技术水平，这不但有助于推动产业发展，也可以提高我国技术研发能力。
完善技术进口的政策思路
第一，统筹制定各类进口技术目录。目前，我国鼓励、限制、禁止三类“有偏”的技术进口目录，是由不同主管部门、依据不同目标制定的，目录对技术表述方法等也不一致。按照“高级阶段的技术进口替代”要求，现有一些鼓励类、允许类技术需要转变为限制类技术，因此需要统筹考虑以上三类进口目录，尤其是鼓励和禁止两类目录。为此，建议将以上三类目录合并，由统一部门制定发布，在目录下分为鼓励、限制、禁止三类，并统一技术描述方法，作为实施各类政策的基础。
第二，加快对技术进口目录的调整频率。我国限制和禁止类技术进口目录调整更新较慢，目前实行的目录仍是2007年制定的。在国际技术发展日新月异和我国研发能力迅速上升的背景下，各种技术发展的内外部环境变化明显加快，客观上需要及时调整各项技术的进口政策取向。为此，建议每2-3年对各类进口技术目录进行一次调整，以及时反应技术变化和引导企业行为。
第三，扩大“高级阶段进口替代”限制技术进口数量。虽然我国限制类技术进口中提出了对我国自主技术进行保护的原则，但现有目录中这类技术数量过少，并不适应我国自主技术创新能力显著增强的要求。为此，应扩大基于“高级阶段进口替代”目的的限制类技术进口数量，其中包括将现有部分鼓励类、允许类技术转为限制类，可参照各项技术的国内创新指标等来确定具体技术目录。
第四，充分利用许可证管理的灵活性。限制类技术进口采取许可证管理，主管部门可根据实际情况决定是否允许某项技术进口，这为我国管理这类技术进口提供了很大灵活性。例如，当某项技术被列为限制类后，当国内自主技术研发低于预期、未能为国内产业升级提供支撑时，则可对该项技术发放进口许可，在实际操作中视其为允许进口类技术，以发挥进口技术对产业升级的促进作用。
第五，对国内技术研发能力建设予以支持。技术进口及其政策必须与与国内技术政策相互配合，才能发挥在提高我国自主技术研发方面的重要作用。例如在鼓励技术进口时，要加强对企业消化吸收进口技术的财政金融支持，如按照技术进口的一定比例倍数给予银行专项贷款；再如在限制技术进口支持国内技术创新时，国家既要加大对基础研究、共性技术研究的投入，也要为技术研发机构和个人提供更好服务，激发创新活力。
第六，加强对发达国家技术及其出口政策研究。充分了解国外先进技术特征、技术分布、发展方向等内容，不但有助于我国制定技术进口政策和目录，而且也有利于制定对我有利的技术进口策略。例如，可利用国外不同技术转让方的竞争关系，争取获得技术更先进、价格更合理、转让资料更多、外溢效应更大的技术成果。
（作者单位：国家发改委对外经济研究所）