|
文眼
国企改革搞了好多年。这是一项十分艰难的任务。对此，不仅各方意见不一、而且建议也是五花八门。到底怎么办？十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革做出了战略部署。对国企改革来说，这是思想理论和政策措施上的基本指针。冯立果博士在中国企业联合会从事企业研究。他认为，《决定》为国企改革彻底打开了思路，国企面临巨大发展机遇。所言如何？供大家参考。
——亚夫
■《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），着眼于当前及未来若干年我国发展与改革全局, 形成了新形势下改革理论和政策的一系列重大突破，开启了新形势下全面深化改革的新阶段。
■从企业角度看，《决定》对我国企业的影响是全方位的；对于国有企业来说，《决定》体现了放松管制、放开搞活、加强监管、转型升级的基本思想，高屋建瓴地对当前及未来我国国有企业改革的方向进行了顶层设计和战略决策，对国资监管和国企改革具有分水岭的意义。
■从国有企业角度来说，尽管《决定》将要斩断国企与政府之间的“脐带”，对于部分国企来说存在一定挑战，但《决定》对于国有企业推进按照市场原则实施产权多元化、改善公司治理结构、对管理人员实施市场化的激励和约束机制、减少政府对企业的各种束缚等改革措施，将使国有企业整体上迎来巨大发展机遇，为提高经济发展质量和效益、打造中国经济升级版贡献力量。
□冯立果
国企改革新思路与供给侧管理思维
一些机构对《决定》的解读是从全面深化改革要从15大类60小类300个改革措施特别是政府要做哪些工作进行的。然而，从现代经济学和现代国家治理角度看，《决定》所体现出来的核心思想是“放松管制、对内搞活、加强监管、转型升级”等典型的供给侧管理思维。
第一，《决定》使用了大量“放松管制”的词汇。其中，在经济领域包括“大幅度减少政府对资源的直接配置”、“最大限度减少中央政府对微观事务的管理”、“减少（党政群）机构数量和领导职数”等；并多处使用了“废除”、“清除”、“破除”等词汇，如“废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒”、“着力清除市场壁垒”、“削减资质认定项目”、“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”、“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”、“废止劳动教养制度”等。这类词汇在以前的文件中很少出现。
第二，《决定》着重体现了对内搞活思维。传统上政府一说开放就是对外开放，结果造成了对外资企业的超国民待遇和民营企业的弱国民待遇。《决定》展示了中央推进对内开放、增强活力的思维和决心。一是对民营经济放开搞活，减少或废除对民间资本的各种审批许可，比如“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”，“在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”等。二是对国有经济放开搞活，推进国有企业实施混合所有制，国资监管以管资本为主，对国有出资企业则放开搞活，以市场化方式推进国有股权减持、产权交易、管理层激励和约束、允许高层管理人员和普通职工持股。这势必增强现有国有企业的活力、控制力和影响力。
第三，《决定》体现了弥补缺位、加强监管的现代政府治理思想。很多人只注意到了“使市场在资源配置中起决定性作用”，而忽略了与之连在一起的“更好发挥政府作用”。现代经济和现代政府治理中，政府都不是全能政府，也不是“守夜人”政府。
《决定》总结了更好发挥政府作用的含义是，要“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”，特别要解决“解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。《决定》中对国资监管、市场监管、金融监管、海关监管、环境监管、公共安全监管等领域都有很到位的论述。
第四，《决定》的目标是发挥一切生产要素的积极性和活力，提高经济发展质量和效益，推进社会发展向现代社会转型。《决定》提出，全面深化改革，必须让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民，总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》逐步取消国有企业、学校、科研院所、医院的行政级别，将使它们回归本来面目，同时推进政社分开、社会组织发展，这将使我国朝着一个具有现代经济架构、现代政府治理架构的国家迈进。
混合所有制经济兴起与二元企业结构终结
长期以来，我国内资企业被政策性地划分为国有和民营两类企业，两类企业在行业准入、行政审批、融资服务、职称评定、党员管理、企业家政治身份等方面享受有差别的待遇，形成了泾渭分明的二元企业结构。《决定》要积极发展混合所有制经济，标志着长期以来困扰我国经济社会发展的二元企业所有制结构的终结，随着政策的贯彻落实，政府和企业之间将建立一种界限分明、职能明确、良性互动的关系，企业就是企业，不再区分国有或是民营，所有企业都是市场经济的主体和政府监管的对象。
1.公有制经济和非公有制经济同等重要
改革开放的四次修改宪法，每一次都是围绕提高私营经济等非公经济在基本经济制度中的地位进行的，当然国有经济和民营经济之间的关系也在不断调整。十八届三中全会《决定》将非公经济的重要性进一步提高到与公有制经济同等重要的地位上，从而从政治理论上取消了二者之间的差别待遇。
《决定》指出：公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础；公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯；必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展；国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。
至此，非公有制经济的功能定位完全和公有制经济完全相同，不再分谁是“长子”谁是“次子”。从这个意义上说，国有经济、集体经济等公有制经济的优越感有所下降，但《决定》更加重视公有制经济、国有经济的实用价值，特别是其活力、控制力和影响力。
2.国有企业的“混合所有制化”
从实际措施看，《决定》把混合所有制经济作为国企改革的发展方向，并将国资监管的职责从“管企业”转向“管资本”，同时破除各种形式的行政垄断，实施国企股权多元化和国有股减持工作，推进国企的现代公司治理改革。
第一，混合所有制将成为国资监管、国企改革的方向。目前及未来几年，发展混合所有制经济将是国资部门的重点工作。绝大部分国有企业将通过公司制改造、股权多元化改革、国有股减持、完善公司治理等一系列措施，逐步发展成为混合所有制企业。国有股的减持比例从0到100%不等，不同的企业要求不同；国有股比例也可以根据宏观产业周期、企业经营情况、国家战略考虑等因素灵活变化，可增可减。特别重要的是，国企高管和普通职工都可以参股股权多元化后的企业，这将极大激发国企管理人员和普通职工的活力和创造力。
第二，国资监管部门以“管资本、管股权”为主，不再干预企业经营行为，以“用脚投票”和董事会治理的方式表达对企业经营行为的看法。过去，国资监管部门有从“股东”异化为“婆婆”的趋势，国有资产保值增值的主要做法是推进企业做大，甚至直接干预企业经营管理，对企业下达业绩指标任务。《决定》明确界定了国资监管部门的职责就是“管资本”，具有分水岭的意义。
第三，将进一步破除各个领域、各种形式的行政垄断，斩断行政垄断企业与政府之间输送营养的“脐带”。行政垄断是深度影响中国经济转型升级的体制性障碍。目前，行政垄断领域主要包括石油采掘和炼化企业、商业银行、军工、电信、电网、邮政、航空燃油供应、烟草、盐业、铁路物资采购和铁路运输等。2013中国企业500强中，10个行政垄断领域的43家大企业共占用了68.8%的资产和31.1%的职工人数，实现了33.1%的营业收入，挣走了69.7%的净利润。《决定》提出要“进一步破除各种形式的行政垄断”，为解决这一棘手问题开了头。
第四，完善企业公司治理，形成具有自生能力、市场竞争能力的公司治理结构。国有股减持后，传统国有企业将形成股权多元化的混合所有制企业，董事会和公司治理将在企业发展战略、企业经营管理决策中发挥决定性作用。为此，《决定》指出，要健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构；要合理增加市场化选聘比例，建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用；深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革；建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究；探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。
国有企业的母公司或集团公司是其“混合所有制化”的主要目标，因为其子孙公司的混合所有制化早已实现，只是需要减持其较高的国有股占比而已。国务院国资委2013年12月披露，截止到2012年底，中央企业及其子企业控股的上市公司总共有378家，上市公司中非国有股权的比例已经超过53%；地方国有企业控股的上市公司681户，上市公司非国有股权的比例已经超过60%；而绝大多数国有企业的母公司层面都是国有独资。
国有企业的“混合所有制化”的最终目的，是要把国有企业赶出政府怀抱、使其脱离政府呵护，让其真正地企业化、市场化和国际化，成为具备自生能力和市场竞争力的市场主体。传统意义上的“国有企业”丢掉的是“国有”身份，但获得的是混合所有制化后的巨大发展活力，国企领导人也将逐渐“企业家化”。
传统的国有企业回归“企业”的本来面目，将与其他企业平等地使用生产要素，公平地开展竞争，靠创新和效率来赢得市场地位。这意味着长期以来形成和固化的二元企业所有制结构将就此终结，企业的“一元化”将使企业不再分国有和民营，无论其中是无国有股份或者股份多少，所有企业都是社会主义市场经济的重要组成部分和经济社会发展的重要基础。“国有企业”的概念将逐步淡化。所有的企业都是市场主体，都是国民经济的基础，都必须照章纳税、承担社会责任，但谁都不能逃脱各种监管和法律框架的约束。
央企迎来放开搞活与转型的历史机遇
目前，我国约有14.5万家非金融类国有企业，其中包括地方国有企业约10万家，中央79个部门单位所属国有企业约1.1万家，国资委所属中央国有企业约3.3万家（归属于115家母公司）。国有企业数量虽然只有全国实有企业数量的1%左右，但资产和营收规模特别庞大（估计2012年全国国企资产规模将达100万亿，约是GDP的两倍；2012年全国国企营业收入为42.4万亿，相当于当年GDP的82%），涉及国民经济的各个行业领域。
三中全会《决定》对国资监管和国企改革进行了顶层设计，直接涉及中央国资委和中央企业、地方国资委和地方国企的改革、转型和发展问题。总体看，混合所有制化后的“新国有企业”将迎来放开搞活、转型发展的历史性机遇。
1.部分中央企业“淡马锡化”
《决定》提出，要“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组件若干国有资本运营公司，支持有条件的国有由企业改组为国有资本云因公司”，并对国有资本运营公司的投资领域进行了界定。国有资本运营公司是《决定》中的新概念。根据国研中心的“383方案”，国有资本运营公司是一种以新加坡淡马锡公司为基本模式的国有独资的国有资产（股权）管理公司。
新加坡淡马锡公司掌控了包括新加坡电信、新加坡航空、星展银行、新加坡地铁、新加坡港口、海皇航运、新加坡电力、吉宝集团和莱佛士饭店等几乎所有新加坡最重要、营业额最大的企业，几乎主宰了新加坡的经济命脉。这种通过国家控制的私人经济来保持国有资产保值增值的做法被称为淡马锡模式。
从我国看，不少地方政府已经成立了采用类似淡马锡模式的企业，比如上海国际集团、河南投资集团、南京资金投资控股集团、广州国际控股集团、陕西金融控股集团有限公司等，中央层面以中央汇金公司的金融资本运营模式最为典型，国务院国资委2010年也设立了中国国新控股有限责任公司，希望成为一个接收和整合划拨过来的国有资产或股权的操作平台，实际上就是国有资本运营公司的思路。
对于目前国资委所属的115家中央企业来说，最关心的问题之一可能就是国有资本运营公司的条件是什么，谁最有可能被改组为国有资本运营公司。国有资本运营公司最重要的特点是以资本运营为主，运营的对象是持有的国有资本（股本），包括国有企业的产权和公司制企业中国有股权；运作主要在资本市场，既可以在资本市场融资（发行股票），又可以通过产权市场买卖来改善国有资本的分布结构和质量。
淡马锡的资产管理主要考虑资产的长期收益，并不过分关注短期波动，但其投资组合的资产配置、货币构成、风险控制等都有严格要求。国有资本运营公司强调的是资本的保值增值，因此会采用多种多样的运作方式比如培育上市公司并退出、资产整合、打包出售、管理层收购等；对于经营业绩良好、同时需要引进战略投资者的民营企业，国有资本运营公司也可能考虑注资，在推动投资企业稳健成长中实现国有资本的投资收益。
成立国有资本运营公司有两条路径：一是新设，好处是干净、没有历史包袱，其资本运营行为可以根据市场情况、产业周期和宏观形势相对灵活地进行；二是由现有的中央企业改组成立。改组的条件应该是最接近淡马锡模式的中央企业。
从公司治理结构上说，已经具备“多元化控股公司”雏形的企业，比如国家开发投资公司、中国诚通控股集团、中国通用技术集团等企业采用的是控股公司模式，母公司层面只负责集团战略制定而没有具体业务，旗下控股诸多子孙公司。这类企业最容易被改组为国有资本运营公司。相反，越是高度专业化的中央企业，越不具备国有资本运营公司的条件。
哪些中央企业具备改组为国有资本运营公司的条件呢？有分析认为有17家热门候选企业，包括中石油、中石化、国家电网、中国建筑、中海油、中国中铁、中化集团、南方电网、中国电信、华润、五矿、南方工业、中航工业、中国联通、中国化工、中粮等。
从上述标准看，有些企业显然不适合改组为国有资本运营公司，比如国家电网和南方电网公司，涉及自然垄断领域改革和电力投资体制改革；中石油和中石化都是以石油采选、炼化和零售为主营业务的企业，而且涉及行政垄断改革、网运分离和放开竞争性业务，情况十分复杂。
梳理114家中央企业，初步看，首批最具备国有资本运营雏形的企业有国家开发投资公司、华润集团、招商局集团、中粮集团、中化集团、中航工业集团、中国机械工业集团、中国通用技术集团、中国诚通控股集团、中国建材集团等。
2.多数中央企业的“混合所有制化”
“混合所有制”是《决定》关于基本经济制度领域的核心概念，国资监管和国企改革的各方面都将围绕它开展和进行。国务院国资委副主任黄淑和在2013年12月19日国务院新闻办发布会上表示，国资委把发展混合所有制经济作为改革的重头戏来抓。
第一，大部分国有企业通过股权多元化改革，逐步发展成为混合所有制企业。第二，国有企业在发展混合所有制经济中将降低国有股权的比例，即国有股减持。第三，大力支持各种非公资本，特别是民营资本参与到国有企业的股权多元化改革中。第四，国有企业通过实施股权多元化改革，一方面吸引更多的社会资本，与国有资本共同发展，另一方面促进国有企业进一步完善法人治理结构和内部的运行机制。第五，在具体实施中，实行一企一策，分类进行研究，分类提出措施，不搞一刀切。第六，改革要统筹安排，系统推进、稳妥操作、强化公开透明和规范运作，要防止国有资产的流失。因此可以肯定，中央国有企业的“混合所有制化”是大方向。
问题在于中央企业的母公司层面，绝大多数中央企业都是公司法成立的国有独资公司，甚至还有一些按照“全民所有制工业企业法”成立且仍未改制的企业。对于它们来说，实施股权多元化和国有股权逐渐减持，引入其他社会资本包括集体资本、非公有资本及职工资金，是一个重大而有难度的课题。更重要的是，中央企业虽说是一个统一概念，但情况十分复杂，每个企业都十分特殊，而且企业之间差距很大，分化情况相当严重，绝对没有、也不可能产生一个适合所有企业的总体方案。
从目前114家中央企业看，大致可以分为两类：一类是行政和政策性单位，包括2家行政性单位（中国冶金地质总局、中国煤炭地质总局）8家科研院所（中国建筑设计研究院等）、3家政策性企业（中储粮、中储棉、华孚贸易集团）。
第二类是以企业法或公司法注册成立的盈利性企业，涵盖几十个行业领域，比如军工10家、多元化控股公司7家、发电及技术支持7家、建筑6家、航空服务及辅助业务6家、机械及电气设备制造6家、钢铁4家、电子信息4家、轻工4家、石油及贸易4家、综合型生产服务4家，其他还有矿业、煤炭、电信、电网、有色、建材、化工、汽车、大飞机、食品、盐业、农林、铁路服务、航运、房地产、节能环保、咨询、旅游、医药等企业。
这些企业既有自然垄断类和行政垄断类企业，又有高度竞争类企业；既有重资产企业，又有轻资产企业；既有支柱性企业，又有高技术类企业；既有业务单一的企业，又有平台化的控股集团模式企业；还有涉及港澳和外商投资的企业。因此，中央企业的混合所有制化必须实行“一企一策”，最多可以采取“一企一策”和“一业一策”相结合，比如对汽车、钢铁、军工、建筑、发电、建材等行业可以考虑。
中央企业的混合所有制化必然涉及母公司层面的公司制、股份制改革和国有股权的减持。从国资委目前考虑看，改革和减持与否主要有四个考虑：
第一，涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司，可以采用国有独资的形式。笔者认为10大军工企业以及下一步可以改组为国有资本运营公司的一些企业可以国有独资。
第二，涉及国民经济命脉和重要行业和关键领域的国有企业，可以保持国有绝对控股。这应该包括石油、电网、发电、电信、铁路通号、民航及辅助、粮棉肉糖储备等。
第三，涉及支柱产业、高新技术产业等行业的重要国有企业，可以保持国有相对控股。支柱产业包括钢铁、煤炭、有色、汽车、建材等；高技术产业包括机械及电气设备制造、大飞机、电子信息、轨道交通设备制造等。
第四，国有资本不需要控制可以由社会资本控股的国有企业，可以采取国有参股的形式，或者是可以全部退出。笔者认为，盐业、食品、轻工、农林、咨询、房地产、建筑、铁路服务、旅游等。此外，科研院所及行政性单位需要考虑企业化和市场化改革。
3.其他部委中央企业何处去
国资委所属中央国有企业是中央企业的主体，但我国仍有79个中央部门拥有1.1万家国有企业。国务院国资委所属的中央企业是国资监管和国企改革的重点，也是公众最为关注的对象，而其他中央部门所属国有企业的关注度并不高。
对于除国资委外其他中央部门的国有企业（简称“其他中央企业”）情况，目前缺少公开、完整的信息披露。从数量上看，根据国资委的《中国国有资产监督管理年鉴（2012）》，2011年中央管理的所有机构中，有79个部门共拥有国有企业11195家（不含金融国企），占全部全国国有企业数量的7.7%。根据财政部的“全国国有及国有控股企业经济运行情况”，2013年1-11月，其他中央部门所属1.1万家国有企业共实现营业收入3.9万亿元，共实现利润3300万元。可以看出，其他中央企业整体规模小，单体规模更小，盈利能力较弱，企业之间从规模到盈利能力的差距很大。
从部门看，部门所属国有资产规模、企业总量较为突出的可能是：
（1）中国投资有限公司，主要对部分外汇资金进行投资经营，同时通过子公司中央汇金公司作为国内主要金融机构的大股东，比如国家开发银行、工农中建四大行、光大银行、中国出口信用保险公司、中国再保险集团、新华人寿、中国建投投资、银河金融控股公司、申银万国、中国国际金融公司、中投证券、瑞穗证券、光大实业集团等等。
（2）财政部的国有企业，主要是对部分金融控股公司和股份制银行等出资，比如中信集团、交通银行等。
（3）文化国资，主要是分布在多个中央部门的电视台、广播电台、出版社、杂志社、报社、网络公司、体育公司、演艺公司以及各部门事业单位的下属公司。中央成立了“中央文化企业国有资产监督管理领导小组”及其办公室进行监督管理。
（4）铁路国资，主要是原铁道部、现在中国铁路总公司所属的经营性铁路资产及国有企业。
（5）烟草国资，目前采用的是政企合一的行政管理体制。
（6）邮政国资，主要是中国邮政集团公司及其下属的中国邮政储蓄银行。
（7）发改委、卫生部、农业部、科技部等部门及其事业单位所属的经营性国有资产。
事实上，学术界很早就主张建立“大国资”监管体系。所谓大国资，迄今为止并没有形成精确、完整的概念界定，但是总的来看，所谓“建立大国资监管体系”至少包括两层含义：一是对经营性国有资产包括金融、文化等所有领域经营性国有资产实行集中统一监管；二是中央、省、市三级国资委加强沟通和联动，上级国资监管机构加强对下级国资监管机构行使指导和监督职责。
统一监管或分开监管是一个重大的利益博弈。从三中全会《决定》看，关于统一或分开国资监管的争论可以停息了。《决定》指出，要“完善国有资产监督管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本运营公司”。这说明：
第一，其他中央部门所属的国有企业需要进一步建立和完善国资监管体制，也要推进国有企业的混合所有制化改制和改革，也要进一步破除各种形式的行政垄断，也要建立与市场经济相融合的体制机制，完善公司法人治理结构，规范经营决策、提高企业效率、增强企业活力、实现保值增值。
第二，需要改革现有的国有资本授权经营体制，组建或改组成立国有资本运营公司，服务于国家战略目标，分类实施混合所有制，有的要国有绝对控股，有的要相对控股，有的会完全减持。这种情况下，所谓金融国资、文化国资等监管框架，可能需要的是在现有基础上进一步减持国有股权，引进集体资本、非公有资本、高管和职工资金等。
第三，总的来讲，无论国资委还是金融国资、文化国资等，最终形成的淡马锡模式的国有资本运营公司，都要对全国人大及其常委会负责，对全国人民负责，定期向公众披露必要信息，提高国有资本收益上缴比例。
（作者单位：中国企业联合会研究部）