2014年全国证券期货监管工作会议于21日、22日在京召开，证监会主席肖钢在会上发表题为《大力推进监管转型》的讲话。讲话中首次提出了我国推进发行注册制改革的总体思路，并对进一步精简审批事项、加大市场及监管机构自身透明度建设、提高执法效能、清理整合部门规章等九具体工作作出部署。
这是历年证监会年度监管工作会议上，证监会主席讲话首次打破“当年工作总结及来年工作部署”的常规，以专题形式部署改革发展工作。根据肖钢此前提出的要求，今年我国资本市场将迎来改革年，除市场制度规则的市场化改革外，证监会自身的监管转型和市场化改革也将紧密贯穿其中。
专家及市场人士认为，推进监管转型既是加大市场活力的迫切需要，是促进市场长期健康稳定发展的内在要求，也是推进监管转型、提升监管效能、切实履行核心职责的现实选择。
⊙记者 马婧妤 郭玉志 ○编辑 李剑锋
“注册制”渐近
发审将不再是行政权力
看点一
“注册制”渐近
发审将不再是行政权力
股票发行“注册制”改革已渐行渐近，肖钢在《讲话》中首次明确提出了当前我国股票发行注册制改革的整体思路。专家认为，注册制并不意味着放弃审核，但发行注册申请的审核将不再是一项行政权力，不是为了“否决”，而是以督促发行人充分披露信息为目的。
当前，证监会推进注册制改革的总体思路是：证监会依法设定和核准股票发行及上市条件，统一注册审核规则。发行人是信息披露第一责任人，其言行必须与信息披露的内容相一致。发行人、中介机构对信息披露的真实性、准确性、完整性、充分性和及时性承担法律责任。投资者自行判断发行人的盈利能力和投资价值，自担投资风险。证券监管部门依法对发行和上市全程进行监管，严厉查处违法违规行为。
《讲话》同时明确，注册制的实施需要一个过程，且要以《证券法》修改为前提。在此之前，监管部门将按照过渡期的安排，在现有法律框架内做好今年的审核工作。具体要求包括提高发行审核效率，优化发审流程，清理审核中的备案、登记、验收等不必要的环节或前置程序，增强发审透明度，公开审核流程及审核意见，发审会过程向公众公开等。
研究表明，对于注册制的内涵，各方看法不尽相同，不同国家、市场的做法也不完全一致。但所有市场的“注册制”都有一个共同特点，即股票发行审核以信息披露为中心，监管部门不对发行人进行价值判断，发行人和中介机构对信息披露的真实性、准确性负责，同时发行时机、价格将由发行人和中介机构根据市场情况确定。
“各国情况均表明，发行采用注册制并不意味着完全放弃审核，从我国目前确定的改革思路看，也是遵循了以信息披露为中心、监管部门不对拟发行企业进行实质性判断的国际通行做法。注册制改革也是证监会进一步推动监管转型，弱化事前审批、加强事中事后监管的题中应有之义。”
资深专家表示，发行改革是一项整体性改革，实施注册制，意味着包括监管层、交易所、中介机构、发行人、投资者在内的市场参与各方都须重新定位、重划权责。改革之后，发行审核不再是一项行政权力，审核的出发点不是“否决”，而是指向督促发行人依法依规充分进行信息披露。
武汉科技大学金融证券研究所所长董登新认为，注册制改革工作的重心之一，在于改革监管部门职责，而监管层职责的改变，又将带来两方面影响：对市场而言，注册制改革体现了还权于市场，尊重、信任市场的精神，注册制实施到位后，将会大大促进市场主体归位尽责，市场主体也必须学会诚信、自律、遵守法律法规；对监管部门而言，注册制改革也是其自身的一种“革命”，改变核准制下监管部门作为发行上市的把关人、审批者的角色定位，将其自身建设的重点转向事后事中监管、加大稽查执法力度。
董登新说，通过此前的几轮发行体制市场化改革，我国已经具备了向注册制过渡的基本条件，但注册制改革无法一步到位，还需要一系列配套改革予以支持。“推进注册制改革对证监会来说也是一个非常大的调整和考验，要求监管部门进一步提高监管水平。”
看点二
精简审批整合规章
“去行政化”推向纵深
肖钢在《讲话》中明确提出，证监会在推进监管转型的过程中，将进一步精简行政审批备案登记等事项，目前已确定将在未来3年继续取消21项行政审批事项，其中部分今年就将取消。
下一步，证监会还将继续研究进一步取消和下放审批事项，规范审批事项管理。派出机构、交易所、协会和会管单位的审批备案等事项，将按业务条线列出清单，并甄别清理。该工作将于今年6月底前完成。
肖钢提出的精简行政审批事项总体原则包括六个方面：
一是凡法律法规没有规定的行政许可审批事项，一律取消；二是非行政许可审批事项清理规范后该取消的取消，该调整的调整，逐步废止非行政许可审批事项；三是不得以任何名义或任何方式实施或变相实施行政审批；四是凡没有法律规定的各类事前备案、报告等事项，一律取消，确有必要的，改为事后备案；五是对审批事项以外的登记、考试、验收等事项以及要求市场主体报送的数据表格、资料等文件进行全面清理，提出废除、整合、简化的意见并予以公告；六是所有审批备案事项，都必须公布标准、流程、期限和方式，不公布的不得实施。
与此同时，《讲话》提出建设法律实施规范体系将重点包括两方面内容，一是进一步完善法律、行政法规和司法解释；二是集中开展证监会规章和规范性文件的清理和整合工作，构建由融资与并购、市场交易、产品业务、市场与机构主体、投资者保护、监管执法、对外开放、审慎监管等8个子体系组成的法律实施规范体系。
按照部署，今后证监会出台的制度规则，只要涉及规范行政相对人权利义务内容的，原则上一律采用规章的形式，规范性文件只用来规定解释性、指引性、操作性的事项。
证监会推进市场化改革，推进“去行政化”监管改革的脚步一直未停。资料显示，2002年以来，证监会分批次共清理取消了138项行政审批事项。
但我国市场总体处在“新兴加转轨”阶段，在“使市场在资源配置中起决定性作用”的总体要求下，资本市场服务经济社会发展的能力仍有不足，存在现有监管模式不适应新形势要求的客观现象。
“推进监管转型，就是要让更多市场主体有机会公平参与资本市场，提高市场效率和活力，使市场更加规范有序、公平公正，从而助推经济社会发展。”
资深专家表示，去行政化、精简审批事项，重构部门规章体系，意味着证监会将放松事前监管，进一步简政放权，放宽准入，扩大开放，鼓励竞争，加大创新，给予市场更大的能动性和自主权，是“还权于市场”的具体举措之一。放松事前监管的同时，监管部门将把更多精力放到事中事后监管上来，回归监管本位。
肖钢在讲话中也提到，随着市场规模快速扩大，有限的监管资源越来越难以适应繁重的监管任务，“人盯人”、“当保姆”的模式难以为继。因此，要坚持有所为、有所不为，切实把该管的事情管住管好。
看点三
确立信披为中心监管理念
“秘密是公正的天敌”
这一轮新股发行体制市场化改革以信息披露为核心的理念凸显得尤为明显。
对于下一步监管转型过程中如何落实以信息披露为中心的监管理念，肖钢表示，要坚持以投资者需求为导向，使信息披露更好地为投资者服务，而不是以监管自身需求为中心。要把满足投资者的需求作为出发点和落脚点，建立发行上市、日常监管等各个环节有机衔接的信息披露规则体系。在股票发行环节，要完善招股说明书的格式、语言和内容，针对不同行业制定适应其特点的差异化信息披露要求，增强信息披露的有效性。
同时，肖钢表示，要强化市场主体信息披露的法律责任，信息披露义务人必须严格履行法律义务，其言行必须与所披露信息一致。保荐机构、财务顾问、会计师和律师事务所、资产评估机构要勤勉尽责，发挥好信息披露把关作用。证券交易所全面负责上市公司定期报告、临时公告等信息披露的一线监管，树立信息披露监管权威，加强自律管理。
此外，在加强市场主体信息披露监管的同时，要加快建设透明证监会，政府信息要以公开为原则，以不公开为例外，做到规则公开、过程公开、结果公开。
中国人民大学商法研究所所长刘俊海提出，“阳光是最好的防腐剂”，充分的信息披露可以还公众一个明白，以投资者需求为导向，倡导股权文化，就是建设投资者友好型的资本市场。同时，建议借鉴外国经验，例如只要董事会通过的相关内容，“不隔夜”立即充分信息披露；进一步推动上市公司信息披露的简明化，让投资者看得明白。
“对于市场主体的法律责任问题，我国资本市场法律制度逐渐健全，关键在于执法和落地问题，要加大执法力度，使得市场主体违法成本大于违法收益，维权成本小于维权收益。”刘俊海指出。
董登新也认为，目前包括发行人在内的市场主体法制意识还需进一步提高，信息披露水平也需进一步完善。信息披露就应该坚持以投资者需求为主，使信息披露更好的服务投资者，而不是以监管自身需求为中心，不过，监管部门、法律法规要求的信息披露，也是以保护投资者为出发点和落脚点的。
值得注意的是，长期以来，证监会系统信息分散，部门单位之间沟通交流信息处理方式落后，效率低下。为此，肖钢提出，要建设集中统一、信息共享的中央监管信息平台，这也是推进监管转型的重要措施。
根据证监会工作部署，证监会还拟用3年左右时间完成中央监管信息平台建设。中央监管信息平台由基础设施模块和业务功能模块两部分组成。该平台既是对全系统数据和资源的统一整合，也是对监管业务和流程的集中再造。
看点四
证券期货机构准入
合资限制将再松绑
作为市场重要主体之一，近年来我国证券期货服务业竞争能力逐步提高，在进入创新发展阶段后，对内对外开放开放度的提升尤为明显。
肖钢在讲话中提出，推进监管转型是全面增强证券期货服务业竞争力的重要举措。为提升证券期货经营机构竞争力，按照证监会部署，未来将开展建立机构业务牌照管理体系、放宽证券期货经营机构准入、促进中介机构创新发展等三项重点工作。
其中，将实施公开透明、进退有序的证券期货业务牌照管理制度。打破证券、期货、基金等机构业务相互割裂的局面，允许相关机构交叉申请业务牌照。区分公募和私募，探索建立与私募业务相适应的业务牌照管理方式。
将扩大行业对内对外开放，支持符合条件的主体设立证券期货经营机构，形成国有、民营、内资、外资并存的多元化竞争格局和优胜劣汰机制。同时大力发展专业证券投资机构，支持社会保险资金、养老金、企业年金等长期资金委托专业机构投资运营，拓宽资金进入资本市场的渠道。
证监会还将按照准入前国民待遇加负面清单的管理模式，推动相关法律法规修改，并在此基础上逐步放宽证券期货业外资准入限制，取消外资金融机构持股比例限制，允许外资证券期货经营机构设立独资子公司或分公司，取消合资公司业务牌照限制。支持境内证券期货经营机构通过跨境并购和开展跨境业务做强做大。
证监会2012年10月发布了修改《外资参股证券公司设立规则》和《证券公司设立子公司试行规定》的决定，把外资在合资证券公司的持股比例上限提高到49%，把合资证券公司申请扩大业务范围的年限从5年缩短至2年。
相关政策自2012年10月11日实施以来，行业反响积极正面，但由于施行时间尚短，截至目前，尚没有合资证券公司向证监会提出提高境外股东持股比例或者增加业务范围的申请。
统计显示，截至2013年11月，外资参股证券公司共13家，其中，中银国际证券有限责任公司和中国国际金融有限责任公司两家公司的境外股东持股比例达到49%。同时，截至2013年11月底，外资参股基金管理公司达到48家。
看点五
提升执法效能
派出机构职责将进一步强化
肖钢在讲话中表示，要进一步强化派出机构职责，修订《派出机构监管工作职责》，及时将非上市公众公司、私募业务等纳入监管范围，加强投资者保护、打击非法证券期货活动等职能。
按照部署，派出机构要重点开展辖区内上市公司、挂牌公司和拟上市公司、证券期货经营机构的监管执法工作，对各类违法违规行为和风险苗头要及时查处、及时制止。加强与地方党委政府和有关部门沟通交流和监管协调，完善在公司上市、退市、多层次市场建设、稽查执法、相关风险处置等方面的协作机制。深化与公安机关的协作，探索快捷有效的平行移送模式。
作为监管转型的重要工作之一，肖钢对证监会执法过程中的案件线索发现、查处、处罚等各环节，都提出了明确要求。
在线索处理方面，组建线索分析处理中心，建立异动、异常、举报线索快速检查制度；在立案调查方面，建立快速反应机制，线索基本清晰的直接转立案调查；涉嫌犯罪案件及线索需要移送公安部门的，原则上报送稽查局统一移送；对于重大、敏感、复杂的涉嫌犯罪线索，探索行政调查与刑事侦办同步立案、联合取证机制。
值得注意的是，为切实提高案件审理效率、质量和权威，证监会将继续深化查审分离体制改革，建立主任委员负责、审理委员定案的行政处罚工作机制，将案件审理主审合议制度和全体委员参加的审理会制度，调整为5名委员组成的主审合议定案制度，切实提高案件审理效率、质量和权威。提高行政处罚的独立性，取消案件会签机制等等。
与此同时，肖钢还重点阐述了证监会行政监管与交易所、协会自律管理的关系，监管措施、行政处罚措施与自律措施的关系。
中国人民大学金融与证券研究所教授李永森告诉记者，包括此轮IPO在内的资本市场市场化改革，是证监会权利和责任的进一步下移，需要进一步理顺证监会、交易所以及协会等各个主体的责任和关系，各行其职，更加适应快速推进的市场化改革。
李永森同时表示，在进一步深化查审分离体制改革、提高案件审理效率的同时，要注重适度的透明化，做到依法可依，有相应的申诉机制等。
刘俊海则指出，总体来说，当市场运行机制失灵之后，应是自律和中介组织发挥效力，它是优于证监会行政监管的。未来交易所、协会发挥作用的空间更大，不过需要进一步转变观念，采取商业伦理等约束机制，促进市场主体归位尽责。
看点六
“六个转变”
助力证监会完成“监管再造”
20多年来，我国资本市场改革发展取得了巨大成就，促进了经济社会持续快速发展。但是，市场总体处在“新兴加转轨”阶段，服务经济社会发展的能力不足，现有监管模式不适应新形势的要求。
肖钢在讲话中指出，监管转型是指监管理念、监管模式和监管方法的革新和转变过程，是对社会主义市场经济条件下现代证券期货监管规律的新探索。客观地讲，推进监管转型面临不少困难和风险，也有不确定性。
“面对现实，我们必须抉择。不改革，没出路；要转型，有风险。但是，只有转型和改革，才有解决问题的机会，才是希望所在。因此，我们必须坚定不移地推进监管转型，把问题想在前面，把困难和风险估计得更充分一些，把措施想得更周全一些，把工作做得更扎实一些。”肖钢表示。
他在推进监管转型的目标上，提纲挈领地提出了“六个转变”的要求：一是监管取向从注重融资，向注重投融资和风险管理功能均衡、更好保护中小投资者转变。二是监管重心从偏重市场规模发展，向强化监管执法，规模、结构和质量并重转变。三是监管方法从过多的事前审批，向加强事中事后、实施全程监管转变。四是监管模式从碎片化、分割式监管，向共享式、功能型监管转变。五是监管手段从单一性、强制性、封闭性，向多样性、协商性、开放性转变。六是监管运行从透明度不够、稳定性不强，向公正、透明、严谨、高效转变。
刘俊海在接受记者采访时表示，我国资本市场建立之初是为国企改革服务，经过多年发展，已经处于改革发展的十字路口。同时，证监会组建以来，对于资本市场规范发展同也做出了巨大贡献，总体来说，我国资本市场处于新兴加转轨阶段，监管职能部门职能水平与十八届三中全会提出的要求还有一定差距。
“以前我国资本市场是重发展轻规范、重监管轻效率、重创新轻诚信、重融资轻回报等等，推进监管转型十分迫切和重要，需要进一步合理配置行政资源，宽进严管，打造法制化、透明化、服务型的监管者。”刘俊海认为。
李永森指出，监管转型是适应资本市场市场化发展的内在要求，资本市场在市场化过程中，市场结构、市场机制都发生了重大改变，也必然要求监管部门的监管转型，可以说目前推进监管转型是恰逢其时。
刘俊海建议，推进监管转型的内容之一，就是要压缩市场准入方面的权利，放弃一些审批权，同时还要赋予证监会一定权利，加大执法权限，充实执法手段和配备人员编制。同时，加大投资者保护力度，“统一的市场需要统一的规则，单一手段已无法适应当前多层次资本市场发展的需要。”