□罗 宁

  在发达经济体主权债务危机多次出现恶化升级的背景下，市场各方对我国政府性债务的担忧也有所加大，此前已有多家外资投行机构及国际经济组织发出风险提示，并对我国政府性债务的规模做出各种预测。据国家审计署稍早时候公布的全国五级政府债务的最新审计结果，截至2012 年末全国政府性债务的总负债率为39.43%，总债务率为113.41%，债务规模总体可控、债务负担仍处于合理范围内，且明显低于美欧发达经济体。这一结果固然粉碎了部分投行危言耸听的预测，却并不意味着我国政府性债务高枕无忧。

  首先，发行债券是大多数政府解决财力问题的惯常做法，但我国政府性债务发行模式导致地方政府以更隐蔽的方式融资，债务风险透明度相对较低。在美国，联邦政府、州政府及下属地方政府均具有自主发债融资的权力。在欧元区，虽有《稳定与增长公约》的外部约束，但各成员国拥有相对独立的财政决策权，可根据自身财政需求状况发行主权债务。而我国中央政府在过去很长一段时间里是发行政府性债券的唯一主体，近年来虽已开展地方政府自行发债试点，但地方政府尚未获得真正的自主发债权，主要依靠更隐蔽的举债方式，部分地方政府甚至通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务。

  其次，各级政府间债务责任关系对债务风险积累及扩散具有重要影响，我国中央与地方的隐性担保关系给政府性债务埋下隐患。美国联邦宪法规定各级政府须承担相应的决策责任，包括对所发行的债务负责。因此，当“汽车之城”底特律在面对无法挽回的财政恶化时，美国联邦政府及州政府并未为其债务买单，而是任其破产。事实证明，这种责任分级模式有效地将底特律政府性债务风险控制在局部范围，其扩张影响较为有限。与之形成对比的是欧洲。虽然理论上欧元区成员国需承担所发行债务的全部责任，但主权债务危机爆发之后，为避免危机持续蔓延，欧元区最终向希腊等国提供资金，变相为其政府性债务买单。虽然此举有利于抑制危机恶化升级，但却助推欧债危机变得长期化、复杂化。在我国现行体制下，中央政府难以完全切断与地方债务的责任关系，地方政府的举债行为往往也基于一个潜在共识：中央政府是地方政府债务隐性担保人，是最终的债务买单者。这在一定程度上助长了地方政府性债务规模的膨胀。2011年至2013年6月，我国地方政府性债务增幅达66.93%，远高于同期GDP的增速。

  此外，发达经济体经验表明，政府性债务的长期可持续运转离不开一个成熟的债券市场。底特律破产并未对所在的密歇根州及整个美国政府性债务运转造成严重冲击，很大程度上也得益于成熟的美国债券市场。由于信息披露充分及时，评级机构也将底特律市政债降级为垃圾债，普通投资者早已抛售持有的份额。而欧元区国债市场受特殊的货币制度及区域一体化发展影响出现一定的扭曲，在金融危机前部分经济实力较弱的欧元区边缘国政府债务融资的成本与核心国政府没有明显差别，评级机构也未能及早发现边缘国政府性债务风险，导致风险持续累积并最终爆发危机。我国的债券市场发展时间较短，尚缺乏成熟的信息披露机制以及完善的评级体系，政府性债券市场更是处于初级阶段。虽然目前出现系统性风险概率较小，但债务状况透明度不高、资金使用情况不明等问题致使市场信心不稳，容易为传言所诱导。

  当然，不同于美欧发达经济体政府性债务资金大量用于消费性支出，我国更多是投向基础设施建设和公益性项目，资产质量及偿债资金来源相对较好。美国2012年财政开支中养老金、医疗保健、社会福利三项支出占比达45.7%，作为平衡财政收支的政府性债务很大一部分也用于此。欧元区的社会保障制度及其在财政支出中的比例无需多言，部分边缘国家更依靠大量发债来支撑脱离自身经济实力的高福利制度，2013年希腊政府性债务占GDP比例预计将高达123.3%。作为一个发展中国家，促进经济发展仍是我国当前及今后较长一段时间的核心任务，政府性债务资金主要投向基础设施建设和公益性项目。这些投入形成了大量优质资产，且具有一定的偿债收入来源，有利于避免纯消费支出导致政府性债务陷入“借新还旧”螺旋上升的困境。

  尽管如此，我们仍须以美欧为镜，正视我国政府性债务存在的诸多隐忧，尤其是各级政府在债务发行、偿还等方面权责划分不清，可能将对我国政府性债务的健康发展产生严重负面影响。央行副行长潘功胜前不久也发出呼吁，建议由市级政府发行市政债，建立事权与支出责任相适应的财税体制。笔者以为，为实现政府性债务的长期可持续运转，我们还应加快债券市场建设，充分发挥市场发现风险、传递及反馈信息等方面作用，以价格机制及时预判政府性债务的风险变化，并通过“用脚投票”实现对政府决策的外部监督，促进财政资金的合理运用，全力保障政府性债务风险真正可控。

  （作者系北京青年经济学者，经济学博士）