在我国，作为制度变迁的改革，不可能达到完全的“帕累托改进”式的理想状态，必然遭遇利益分配不均衡及成本分摊不合理的问题。因此，在全面深化改革的实践中，我们一方面要更好地控制成本，将改革成本降到最小限度。同时，还需尽早建立起合理的改革成本分摊机制。这大致包括坚持承受力原则、对等原则、协同与优先原则三个方面：通过制度安排与政策导向为那些在改革中承受较大牺牲的群体解除后顾之忧，进而为改革不断深化创造有利条件。

  □刘满平

  今年将是全面深化改革的开启之年。在憧憬各项改革为经济增长带来新机遇的同时，在坚持社会公平正义原则下尽快建立起合理的改革成本分摊机制也变得极为迫切了。世上没有免费午餐，任何社会制度的设计、运行和变换都有约束条件，都要付出代价和成本。成本的大小，不仅取决于社会基本制度本身是否符合历史发展方向及民众需求，而且还将在一定程度上决定制度变迁的历程。

  比较古今中外历史，在政治、经济、社会发展过程中，各个国家和民众所付出的代价迥然不同，各个利益主体所承担的成本也千差万别。比较起来，我国的改革更是项极其复杂的系统性工程，要实现“体制转轨”和“发展转型”“两个转型”：即在体制上要完成市场体制对计划体制的转轨，在经济发展方式上要完成粗放型向集约型转变。因此，未来我国全面系统的改革必将“是经济全球化大背景下发展中大国以实现社会主义现代市场经济为基本方向，以经济体制改革为中心环节，包含经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设诸方面的全方位多重目标的转轨和改革”。与之相对应，我国的改革成本呈现出共时性与历时性共存的状态，呈现出复杂的结构。

  从具体构成上看，当前我国改革为实现“两个转型”而付出的代价或成本，主要包括组织成本、实施成本、摩擦成本、机会成本、目标成本几个方面。看我国经济发展的轨迹，改革的收益和成本呈现趋势是：改革初期，收益明显，随后趋于平稳，然后逐渐下降，成本则呈相反趋势。改革的成本与收益的非均衡分布十分显著，两者在时间上的逻辑顺序是：初期是收益的获得和成本的积累，后期则是收益的递减和成本的释放。特别进入21世纪以来，随着社会不同利益主体阶层的逐渐固化，改革红利的逐步消失，收益递减的趋势十分显著，而资源消费、环境污染等改革成本日益增大。

  因此，在我国，作为制度变迁的改革，不可能达到完全的“帕累托改进”式的理想状态，必然遭遇利益分配不均衡及成本分摊不合理的问题。改革使部分个体获得收益的情况下，往往会改变原有利益分配格局，在社会总体成本保持一定的前提下，成本与收益却在分化，一部分人从改革中获取利益，而另一部分人却为此付出了改革成本，由此会引发社会群体的利益冲突，加大改革的阻力，增加改革成本。改革也不再是单纯地由国家向地方、集体、企业或个人放权让利，而是参与改革的地方、集体、企业、个人都需要承担一部分成本和责任。此时，改革进程要保证在科学、合理的基础上，顺利实现改革目标，不仅取决于各个利益主体对于自身成本——收益的比较，一定程度上还取决于形成各个利益主体对改革成本的约束及分摊。

  从当前我国改革成本分摊过程来看，存在五大失衡：

  一是不同主体分摊的改革成本结构失衡。回顾改革以来的历史，不同时期改革成本的分摊结构各不相同。政府承担的成本比重以改革初期为最高，之后一直呈下降趋势；企业承担的成本此重先是上升并在改革中期达到高峰，之后开始下降；个人承担的成本比重一直呈上升趋势并在改革后期达到高峰。因此，当前我国改革成本分摊存在的首要问题，是不同主体分摊的改革成本结构失衡，其中部分原因是由于各种体制原因，一些原本应由政府分摊的改革成本不同程度地转嫁到个人。

  二是不同地方、不同区域分摊的改革成本失衡。各地区经济发展增速快慢不一，发展进程差异较大，区域发展非常不平衡，日益突出的地区差距已成诱发和激化现实矛盾的重要因素，成为当前我国全面深化改革过程中必须予以面对和解决的现实课题。

  三是城市和农村分摊的改革成本失衡。在以市场为取向推进改革的过程中，由于农业固有的弱势性，农村在资源及生产要素的获取过程中往往不占优势，推进农村相关体制改革的过程中，改革成本往往非常大，导致政府对农业农村相关资源的投入力度不够，当前农村一些基本公共产品，有的地方还按照受益原则向农民有偿提供。另一方面，由于农村基础薄弱，相同资源和生产要素偏向城市的投入产出效果要比投向农村大得多，农村所承担的负担或损耗要比城市大得多，特别是1994年分税制改革之后，大量财权上收而事权下放至乡镇，农村所承担的地方公共产品范围远超其财政承受能力，造成全国范围普遍的乡镇负债现象，限制了农村的资源获取空间。

  四是社会不同阶层分摊的改革成本失衡。改革开放以来，我国原有以职业为基础的社会阶层结构急剧分化与重组，以各类“精英”为主体的利益集团初步形成，阶层之间的贫富差距逐步扩大，工人、农民和其他劳动者过多承担了改革过程中所必须付出的成本，却没能均衡地享受改革发展的种种成果，日益被边缘化。

  五是政府与民众分摊的改革成本失衡。政府与民众在承担责任与义务方面存在着明显的差距。这不仅体现在个体层面的公务员，在理性思维指导下，利用规章制度的漏洞，扩张性地满足个人利益需求，获得发展机会、薪资待遇、福利保障方面的相对优势；还体现作为组织层面的政府职能部门，不惜与国家利益与公众利益竞争，寻求部门与行业的权力扩张及机构膨胀，以至“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化、部门执法功利化、创收成果个人化”，致使政府利益超越公共利益。

  因此，在未来全面深化改革的实践中，我们一方面要更好地控制成本，将改革成本降到最小限度，用尽量小的改革成本获取最为理想的改革收益；同时，建立起合理的改革成本分摊机制，这大致包括坚持承受力原则、对等原则、协同与优先原则三个方面，根据“谁受益谁负担成本”的规则分摊成本，适当照顾社会弱者，当社会成本与个人成本、生态成本与社会成本和经济成本分摊发生冲突时，适当优先考虑生态成本和社会成本。只有通过制度安排与政策导向为那些在改革中承受较大牺牲的群体解除后顾之忧，才能为改革不断深化创造有利条件。

  （作者系宏观经济评论员，经济学博士）