在人口继续向城市大规模集聚，以城市群为主的新型城镇化成为吸纳外来人口主体的情况下，若城市用地转向存量集约利用，就须重新规划城市现有产业、人口、住房在空间上的布局，必须克服行政区划的制约，打破政府“一亩三分地”的思维定式。
□李宇嘉
日前发布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，提出严格控制新增城镇建设用地规模，实行增量供给与存量挖潜相结合的供地政策，提高城镇建设使用存量用地的比例，建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制。这意味着未来城镇化不再靠“摊大饼”扩张城市边界来解决，这与国土部一再申明要减少城市（特别是城市群）新增建设用地指标一脉相承。城市要在现有市域范围内集约式发展。近日媒体报道，京津冀三地已就一体化达成共识，虽然有关“政治副中心”的设想还在研究，但已似为破解难题开了个好头。
但问题远远不止于此。
在人口继续向城市大规模集聚，以城市群为主的新型城镇化成为吸纳外来人口主体的情况下，若城市用地转向存量集约利用，就必须重新规划城市现有产业、人口、住房在空间上的布局，这就必须克服行政区划的制约，即打破政府“一亩三分地”的思维定式。各级地方政府不能仅从小地盘或小圈子利益出发，只看短期利益和局部利益，而不顾长期共同受损，看不到区域合作带来的长远收益和“共赢格局”。
事实上，就城镇化重新布局用地结构而言，“一亩三分地”思维定式的影响不仅仅局限在城市政府之间的合作，城市内部首先要打破这种思维定式。像新加坡这样的人口密集、土地稀缺的城邦型国家（地区），土地价值决定了只能发展现代服务业或高端制造业，而低端产业早在上世纪70年代就已被淘汰，原因就是土地价值上升了，比较优势不在了。巴黎、东京、纽约等国际大都市也无不遵循这样的规律，占日本总人口四分之一、GDP三分之一的大东京，除一般制造业早被淘汰外，住宅也基本被迁到了东京外围的7个卫星城，这说明住宅放在东京中心区也是不划算的。
像北京、深圳这样的大都市，中心区只有发展现代服务业、总部经济，其产出才对得起高昂的地租，但北京中心区土地低效利用的现象非常普遍。很多国有企业，尽管整体已停产或破产，但厂区一直保留在那里。在深圳，很多上世纪80年代建起的工业区，一直占据着城市核心区域，即使因产业被淘汰，脚下那块土地长期荒废的也不在少数。据统计，我国低效工矿用地就占城市建成区面积的11%。
房地产市场化大发展以前，用地只是生产要素。不管是公益用地，还是生产用地，全部都通过行政划拨来配给，无所谓高效还是低效利用。由于当时城市化还没有快速推进，城市土地供给相对宽裕，每个单位手上都有富余土地，而且也没有根据哪个单位产值高，就分配其区位优良的土地。2005年房地产市场大发展以来，相对传统行业，大家都看到了房地产开发的利润是何等可观。凡是先入为主的用地单位（特别是国有企业），一转身便成了谋求土地溢价的利益主体，变着法子地想转型为房地产开发商。而且，面对巨大的“肥肉”，已形成了长长的利益分食链条，每一个利益相关者都想分一块。
但在过去几十年，大多数用地单位（特别是国有企业）的产权关系发生了多重变更，甚至所有制形式都改变了，有的重组或破产了，债务债权关系非常复杂，而相关的法律合同文书非常不规范、缺失现象也很普遍。由于利益和责任关系理不清，而调整土地用途时，谁都不愿承担补缴地价的责任，造成僵持不下、用地长期闲置的结局。谁都明白，在城市中心区，只要改变土地用途或整合利用，就能实现的“多赢格局”，但就是没有办法实现，而闲置和现状低效利用则已成了无法避免的“囚徒困境”。当然，有一块地就从实体企业摇身变成开发商的不在少数，但往往走向高档房地产类型，不仅与区域规划不协调，而且也制约了未来区域规划的制定和实施。
城市的各个行政区也都有自身的利益诉求。像北京、上海等城市的郊县，也都有发展经济、增加税收、解决就业、甚至是经济转型、发展新兴产业的考核机制和内在动力。这不仅造成低端制造业难以退出，而且也同时建设门类齐全的科技园区。各行政区和县市之间在产业结构上同构、同质的现象很普遍，相互之间是竞争关系而非合作关系，利益关系上的协调空间非常有限，无法在空间上对产业分工合理布局，占有土地的一方更不愿为全市公共服务设施规划腾挪空间（怕消耗土地又折损经济），造成土地资源无法在全市范围内统筹配置，区域间在产业、用地和交通上的合作和分工成为“空谈”。这就是为何巴黎、东京、首尔、伦敦等国际大都市所创造的GDP占到其本国GDP的12%至28%左右，而我国第一大城上海的GDP只占全国GDP4%的主要原因，而上海建设用地占市域的比重（48%）已超过了诸多国际大都市。
一言以蔽之，存量用地行政分配下的利益结构已经板结，基于城市整体规划而实施土地再利用的空间被堵塞；城市内部各个行政区也是相互竞争的利益主体，牺牲局部经济利益而壮大全局利益的土地利用模式很难施行。这使得所有规划被迫绕开用地障碍，后续批地只能见缝插针，区域内土地利用碎片化、零散化、随意化，整合难度大，区域间土地利用同质化和同构化，片区或区域统一规划和开发无法开展。城市用地结构调整、优化和再利用之所以如此艰难，本质上都是“一亩三分地”的思维模式在作怪。在北京之外划定“政治副中心”的构想，是打破这一思维模式的好兆头，有利于城市群内功能重新界定、土地利用结构再调整、城市群聚合效应的提升，但这是倒逼的结果，并没有触及问题深处。阻碍城镇化用地新政的利益结构，用地行政分配的模式并未打破，而这才是问题的根本。
（作者系深圳市房地产研究中心高级研究员）