■在全面深化改革的新阶段，绝大多数改革需要于法有据。将建设法治市场经济作为全面深化改革主攻方向，有利于将已经明确的改革任务上升为法律意志，形成全面深化改革的硬约束。
■经济运行中存在的矛盾风险集中反映了法治市场经济建设的滞后，把建设法治市场经济作为全面深化改革主攻方向，有利于把握经济转型的主要矛盾，创造良好的制度变革预期。
■打造法制化营商环境对经济转型十分关键。把建设法治市场经济作为全面深化改革主攻方向，就是要突出营商环境的改善，使全面改革收获看得见的红利，也能够带来看得见的公平正义。
■“使市场在资源配置中起决定性作用”需要法治保障，把建设法治市场经济作为全面深化改革主攻方向，就是要用法治规范政府市场关系，为纵深推进经济体制改革开辟道路。
■政府依法行政是走向法治市场经济的关键,也是国家治理体系和治理能力现代化的关键,把建设法治市场经济作为全面深化改革主攻方向，就是要把打造法治政府置于突出位置。
□方栓喜
建设法治市场经济既是一个老话题，也是一个新话题。说它是个老话题,主要在于它是我国自确立社会主义市场经济体制改革目标以来社会各方不断呼吁的一个话题；说它是一个新话题,主要在于今天它成为国家治理体系和治理能力现代化直接相关的重大课题，而且具备了历史性突破的主客观条件。
一方面,十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”需要法治保障；另一方面,“推进法治中国建设”需要与经济体制改革有机融合，突出法治政府建设，形成理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方关系的法制规范。这就使得建设法治市场经济在改革中的全局性中的地位凸显。
改革进入深水区、攻坚期，全面深化改革的任务纷繁复杂，使得改革协调的难度比以往任何时候都大。启动落实十八届三中全会全面深化改革战略部署需要出台多项行动方案，更需要选准改革的主攻方向，以实现统筹兼顾和重点突破。综合各种因素看，全面深化改革从建设法治市场经济切入，对转型发展全局最为有利。
第一,能够做到多数改革于法有据,增强全面深化改革的硬性约束；第二，能够以问题为导向，直面经济转型中面临的主要矛盾，可以立竿见影收获巨大改革红利,并给老百姓以看得见的公平正义；第三，能够形成市场决定资源配置的法治规范,由此带动经济体制改革的重点突破；第四，能够着眼于国家治理体系和治理能力现代化这个全面改革总目标实现，形成经济体制改革、政治体制改革同步推进、互为支撑的新格局。
在全面深化改革的新阶段，绝大多数改革需要于法有据。将建设法治市场经济作为全面深化改革主攻方向，有利于将已经明确的改革任务上升为法律意志，形成全面深化改革的硬约束。
改革是最重要的治国理政内容。在国家治理体系和治理能力现代化成为改革总体目标的特定背景下全面深化改革，尤其应当于法有据。落实十八届三中全会提出的60多条、300多项的改革任务，实现到2020年，在重要经济和关键环节取得决定性成果，有着十分有限的时间和空间约束。从过去30多年来改革的经验看，如果仍主要沿用“摸着石头过河”、主要用红头文件的形式部署落实，改革很难在限定时间内达到预期目标。
不可否认，全面深化改革并不排除“摸着石头过河”，不少改革仍需要用红头文件的形式部署落实，但更多的改革需要于法有据。这是因为：
第一，与过去30多年有很大的不同，不少改革的框架性目标和举措都十分清楚，上升到法律程序的时机条件已经成熟，这些改革不是试点不试点的问题，而是要在全国推行。
第二，改革涉及深刻复杂的利益关系调整，法治手段天然具有“定分止争”的功效，改革的目标和任务上升到法律层面，比用红头文件更能使各利益相关方信服。
第三，任何一项制度安排上升到法律层面就会变成对改革的刚性约束，对拖延改革、消极应付改革的行为就可以依法追究，这将形成对既得利益的强大外部约束。
第四，从改革实践看，过多采取“先改革、后立法”，一些关键的内容定不下来，容易使一些改革不断出现反复，更多采取“先立法、后改革”可以使改革避免多次“翻烧饼”。
第五，全面深化改革需要调动地方主动改革的积极性，这些年地方政府踊跃向中央申报各类综合改革试验区，反映了地方政府在拿不准的条件下寻求“尚方宝剑”支持改革的心理，更多的改革任务如果能够上升到法律高度，就会使地方政府的改革于法有据。
现代市场经济的本质是法治市场经济。建设法治市场经济是社会各方面多年来的呼吁和期待，在党政机关也有着广泛的共识。把建设法治市场经济作为全面深化改革的主攻方向，比较容易获得广泛的社会支持，还能够确保近多数改革任务于法有据。
从十八届三中全会对全面改革的60条改革任务来看，建设法治市场经济直接涉及其中的32条，内容囊括了一大半。就是说，把建设法治市场经济作为全面深化改革主攻方向，可以在短期内为改革全面推进创造一个良好的开局，又可以提纲挈领，以阶段性、重点突破，带动全面改革在中长期的突破。
改革进入新阶段，多方面认识到经济体制改革需要政治体制改革的支持。把建设法治市场经济作为全面深化改革的主攻方向，可以统筹经济体制与司法体制改革，使全面改革既能够突出经济体制改革这个重点，又能够体现政治体制改革支持经济体制改革。当前，如果能够抓紧出台《建设法治市场经济》的综合性改革规划，就会为5-6年内把握全面改革的主动权创造极为有利的条件。
经济运行中存在的矛盾风险集中反映了法治市场经济建设的滞后,把建设法治市场经济作为全面深化改革主攻方向，有利于把握经济转型的主要矛盾，创造良好的制度变革预期。
全面深化改革紧扣国家治理体系和治理能力现代化这个总体目标，首先要能够回应经济转型中的重大现实问题。当前，经济转型正处于重要的历史节点，改革在短期内要能够为系统化解产能过剩、房地产泡沫、地方债务等问题创造条件，中期内要为经济结构转型升级提供制度保障。未来3-5年内如果顺利形成经济调轨换挡的市场基础，确保未来10年有一个7%左右、高质量的中高速增长，就会为全面改革预期目标的实现奠定坚实基础。
产能过剩、房地产泡沫、地方债务等问题表明，政府主导型的经济增长方式已到尽头。客观地看，政府主导型经济增长方式多年来弊端凸显而未真正改观，不是因为各方面没有看到政府职能转变的重要性，各级政府都曾一再强调政府改革是全面深化改革与对外开放的关键，深层次的问题是，政府与市场关系缺乏法制规范，弹性比较大，在各种部门利益、地方利益、行业利益的掣肘下，政府职能转变在实践中不仅无法真正突破，还会出现政府与市场关系的严重扭曲。
改革开放30多年走到今天，到底是用红头文件管理经济还是用法治管理经济，的确成为经济转型，成为经济体制改革不可回避的重大课题。由于转型经济的特殊性，许多方面需要红头文件管理，但红头文件管理越来越难以奏效、越来越难以体现公平竞争，也是一个客观现实。
以钢铁产能过剩的宏观调控为例，1996年在粗钢产量首次超过1亿吨的时候，政府就做出了产能过剩的判断，调控17年后到今天，钢铁产能超过7.5亿吨，仍是产能过剩最为严重的行业。如果多数的省市政府都要保留一个钢铁企业，钢铁产能过剩是无法从根本上化解；拿房地产泡沫问题来说，政府也没少调控，但是效果不尽如人意，如果地方政府不适当干预土地一级市场的问题得不到解决，地方政府仍把土地作为“第二财政”，治理房地产比较困难；拿地方债务问题来说，围绕GDP增长的竞争性地方政府角色不改变，地方债务就很难真正控制住。
这些深层次问题的解决，无一不有赖于建设法治市场经济上的新突破。也只有建设法治市场经济上的新突破，才能够创造良好的制度变革预期。把建设法治市场经济作为全面深化改革的主攻方向，就是要把政府过多干预市场的权力关进法治笼子里，这样才能“釜底抽薪”，切除经济“顽疾”，实现整个经济“通筋活络”、“活血化瘀”、“新陈代谢”。在这个前提下，经济的转型升级才会有可靠的体制保障。
打造法制化营商环境对经济转型十分关键，把建设法治市场经济作为全面深化改革主攻方向，就是要突出营商环境的改善，使全面改革收获看得见的红利，也能够带来看得见的公平正义。
社会资本的市场预期不好，投资信心不足，成为当前经济下行的突出矛盾。今年1-2月份，我国固定资产投资累计增长17.9%，是2002年12月以来的新低。其中，民间固定资产投资增长速度从2013年的23.1%下降到21.5%，下降1.6个百分点。
通过激发激发社会资本潜力稳增长、促转型的潜力巨大。当前，我国社会资本不仅具有规模优势，还有快速扩张的增速优势。2003年，城乡居民的人民币储蓄存款为10万亿左右，2013年突破40万亿元，10年间总额扩张了4倍多。如果激发市场活力的相关政策创新与体制改革到位，社会资本完全可以成为稳定经济增长的重要力量。
问题在于，由于法治市场经济建设的滞后，缺乏一个良好的营商环境，社会资本的潜力难以激活，难以成为增长转型的现实优势。近年来出现的资本外流也好、富裕阶层移民也好，有劳动力成本的上升、资源环境成本上升等客观因素，更有法治市场经济建设滞后、营商环境恶化的突出矛盾。正视并抓紧解决这些重大现实问题，才能够形成经济转型的市场基础，才能真正避开“中等收入陷阱”。强调制度自信、改革自信，需要以更大的决心和魄力打造法制化的营商环境，使全面深化改革能够收获经济转型红利，并实现权利平等、机会平等、规则平等。
十八届三中全会决定明确提出建设法制化营商环境。在新阶段经济体制改革战略部署中多方面的举措都反映了建设法制化营商环境的要求。比如“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”、“国有资本投资项目允许非国有资本参股”、“进一步破除各种形式的行政垄断”、“废除对非公有制经济各种形式的不合理规定”、“在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单以外领域”等。这些举措不仅是经济体制改革的重大突破，也突破了原有法律法规的界限，只有上升到法治层面，才能够更加有效地组织落实。
把建设法治市场经济作为全面深化改革的主攻方向，尽快形成打造“法制化营商环境”的综合性改革行动方案，清理、修改不利于改善营商环境的法律法规，有条件使全面改革收获看得见的红利，也能够带来看得见的公平正义：一方面可以形成多种所有制市场主体参与市场的规则公平，确保机会公平，确保公平竞争；另一方面，可以最大限度地释放社会资本活力，激发更为广泛的就业、创业、创新活力，从而释放巨大改革红利，并形成新的、广泛的改革受益群体，使全面深化改革赢得更为持久的社会动力和社会支持。
“使市场在资源配置中起决定性作用”需要法治保障，把建设法治市场经济作为全面深化改革主攻方向，就是要用法治规范政府市场关系，为纵深推进经济体制改革开辟道路。
经济体制改革是全面深化改革的重点，核心是理顺政府与市场关系。多年来经济体制改革停停走走、徘徊不前，深层次的原因在于政府与市场关系没有法定化、规范化。过去强调的是市场在资源配置中发挥基础性作用，但资源配置究竟由政府主导还是由市场主导的问题没有真正解决。这就使得政府与市场边界在法律上难以清晰界定，或者在法律上肯定了行政主导资源配置的相关规范。比如，在原有的经济法律框架内，没有诸如“负面清单”、“打破行政垄断”等框架性目标和思路。
之所以说十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”是政府与市场关系的重大历史性突破，很重要的在于它化解了多年来人们关于资源配置究竟由政府主导还是由市场主导的争议，并为从法律角度清晰界定政府与市场边界提供了明确的原则。从新阶段经济体制改革重点领域的突破看，无一不有赖于政府与市场关系法律规范的形成。
第一，国有企业改革需要法制规范。分类推进国有企业改革需要依法界定公益性国有企业的功能与范围。适应公共需求全面快速增长的大趋势，将国有资本集中配置在公益性领域，不仅可以使国有资本加大公益性企业投入，在提供公共服务方面作出更大贡献，还有利于国有资本有效融入现代市场经济，为社会资本投资创造更大的制度空间。但这项改革需要从法律上明确界定公益性国企的功能分类与体制安排，为国有资本的战略性进退提供依据，为非公有制企业参与国有企业改革提供依据。
第二，农村土地制度改革需要法制规范。城镇化快速推进背景下最重要的生产要素是土地，资源要素市场化改革首当其冲是农村土地制度改革。这是农业现代化的重点，也是新型城镇化的关键。从农村土地制度改革看，十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权”、“建立城乡统一的建设用地市场”，这是打破城乡二元体制最具有实质性意义的重大举措。但在实践中有许多问题，比如农村土地能否有完整物权、小产权房的合法性、耕地能否抵押、土地出让金如何在政府与农民之间分配等问题上，面临十分复杂的利益关系调整，面临不少认识上的分歧。这些现实问题不仅用行政手段“一刀切”解决不了，用试点的办法也难以根本解决，最终需要通过法律规范解决。
第三，财税体制改革需要法制规范。不少人提出财税体制改革牵动全局，应当成为新阶段改革的重点。问题在于，新阶段财税体制改革如果没有法治规范，在短期内突破的可能性不大。物业税、资源税、环境税、消费税、个人所得税等改革，包括中央地方财税关系、中央地方事权划分等改革，都需要形成新的法律规范。随便一项改革，比如拿房地产税来说，如果仅仅是试点，再过10年未必能够使这项制度成型。
法制本身就是改革的顶层设计，法制也意味着改革的顶层协调，把建设法治市场经济作为改革主攻方向，可以同时起到加强改革顶层设计和顶层协调的作用，使能够明确确定下来的改革举措不折不扣尽快推进落实下去。
政府依法行政是走向法治市场经济的关键,也是国家治理体系和治理能力现代化的关键,把建设法治市场经济作为全面深化改革主攻方向，就是要把打造法治政府置于突出位置
近两年的反腐败，打破了既得利益铁板一块、牢不可摧的神话，为全面深化改革注入了强大的正能量。从反腐败取得的阶段性成果看,寻租腐败多存于经济领域，多数与权力不受约束，过多过滥干预市场有关。实现国家治理体系、治理能力现代化需要发挥市场的决定性作用,需要引入社会参与,但主要矛盾是打造法治政府，实现政府依法行政。
把建设法治市场经济作为全面深化改革主攻方向，就是按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，依法向市场放权、向社会放权，严格推行政府依法行政，在这个前提下形成有为政府的体制框架，实质性提升政府在经济、民生上的治理能力、回应能力。在此方面，面临不少新的课题：
第一，公共资源配置的法律规范。国家治理体系和治理能力现代化的基础是什么？首先要能够配置好公共资源。私人资源配置由市场决定，在此方面已经没有多少争议。市场化改革走到深处，政府与市场关系的模糊地带主要表现在公共资源配置领域。腐败寻租、规则不平等、机会不平等，多数与公共资源配置有关。但就公共资源配置而言，其取向与目标是多元的，不能一概而论。
有需要市场化的，例如自然资源、市政工程等，市场化才能更有效率；有需要均等化的，例如大中小城镇公共资源配置，均等化才能实现城镇化的健康发展；有社会化的，例如不少的公共服务领域，非盈利性的社会组织参与才能更好实现预期目标。正是因为经济体制改革触及公共资源配置，才有所谓的深水区、复杂性。在这个领域，更多的事情需要有法律规范才能有效推进。
第二，宏观调控的法律规范。使宏观经济处于合理区间，坚持通过市场手段而不是刺激经济的手段稳增长是一个重大理论创新，这个创新需要用法律的手段规范下来。让市场在资源配置中起决定性作用，需要法制化的宏观调控，而不是以行政手段为主的宏观调控。除了央行和财政部门，还有众多的行政部门认为自己是宏观调控主体，大家都可以说自己顾大局，需要管事。但年年调控产能过剩与日俱增，耕地红线问题越来越严峻等问题也是一个事实。
简政放权要能够体现国家治理体系、治理能力现代化的实际效果，更需要着眼于提高宏观经济重大问题的回应能力。制定一部专门的《宏观调控法》，还是修改现有人民银行法或财政法律，进一步明确宏观调控主体和责任，确保市场决定资源配置前提下更好发挥政府的宏观调控职能，成为经济体制改革面临的现实课题。
第三，市场监管与微观规制的法律规范。现代市场经济条件下，不是不要政府的微观管理职能，而是要以微观规制为主，微观规制主要是以法规制，在这个前提下形成法制化的市场监管体制新框架。从消费市场监管来说，需要依法将行政审批与市场监管分开，需要依法组建权威性、统一性、专业化的市场监管机构，改变以行政监管为主、“九龙治水”和监管失灵并存的局面。
从垄断行业监管来说，反行政垄断成为十八届三中全会的重要决策，民营资本与国有资本难以实现公平竞争，突出的矛盾在于行政垄断。但由于种种原因，我国2008年颁布的《反垄断法》没有把反行政垄断写进去。这就需要修改《反垄断法》，增设反行政垄断内容，按照反行政垄断的要求修改行业监管相关法律，建立对行政部门立法的反垄断审查制度。
第四，行业组织与中观管理的法律规范。现代市场经济条件下，政府的经济管理直接面对成千上万个微观主体一一解决问题是不可能的，因此需要行业协会、商会等社会组织在中观层面扮演重要角色，比如行业管理和行业自律。现在各方面都认识到这个问题的重要性，简政放权也确实需要把将更多政府中观管理职能下放到社会组织中去。
但从改革实践看，不少的政府部门认为现有的社会组织难以有效承担这些职能，主要原因在于现有的社会组织缺乏独立的权威资源和经济资源，这就需要依法规范政府与社会关系，加快推进现有社会组织去行政化改革。这样的改革实际上也在10多年前都已经开始试点了，更需要总结经验，形成全国统一的法治规范。尽快形成法制化的中观管理制度框架，才能纲举目张，在政府向社会放权上取得新的突破。
第五，地方政府经济行为的法律规范。我国是一个大国，中央地方关系对经济转型，对国家治理体系、治理能力现代化尤为关键，但由于中央地方事权与财力划分不明晰，中央地方关系难以用清晰的法律框架界定。事实上，建设公共服务型政府从2003年就提出来了，至今有11年的时间了。11年当中，中央政府大大强化了公共服务职能，无论从义务教育、基本医疗与公共卫生，还是社会保障，投入均快于GDP增长。
从地方层面看，以GDP论英雄，GDP增长主义并未真正刹住，并成为基层经济社会矛盾凸显的体制根源。要不要形成一部中央地方关系法，或者加快中央地方财税关系相关法律修订，让地方政府退出招商引资，退出土地经营，依法规范地方政府债务，推动地方政府向公共服务主体角色的回归，成为国家长治久安的重大课题。
（作者系中国（海南）改革发展研究院公共政策研究所所长）
十八届三中全会决定与法治市场经济直接相关的32条改革任务
| 改革任务 | 具体条目 | 数量（条） |
| 完善产权保护制度 | 4 |
| 积极发展混合所有制经济 |
| 推动国有企业完善现代企业制度 |
| 支持非公有制经济健康发展 |
| 建立公平开放透明的市场规则 | 5 |
| 完善主要由市场决定价格的机制 |
| 建立城乡统一的建设用地市场 |
| 完善金融市场体系 |
| 深化科技体制改革 |
| 健全宏观调控体系 | 3 |
| 全面正确履行政府职能 |
| 优化政府组织结构 |
| 改进预算管理制度 | 3 |
| 完善税收制度 |
| 建立事权与支出责任相适应的制度 |
| 加快构建新型农业经营体系 | 4 |
| 赋予农民更多财产权利 |
| 推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置 |
| 完善城镇化健康发展体制机制 |
| 放宽投资准入 | 3 |
| 加快自由贸易区建设 |
| 扩大内陆沿边开放 |
| 完善文化管理体制 | 3 |
| 建立健全现代文化市场体系 |
| 提高文化开放水平 |
| 加快生态文明制度建设 | 健全自然资源资产产权制度和用途管制制度 | 2 |
| 实行资源有偿使用和生态补偿制度 |
| 推进法治中国建设 | 维护宪法法律权威 | 5 |
| 深化行政执法体制改革 |
| 确保依法独立公正行使审批权检察权 |
| 健全司法权力运行机制 |
| 完善人权司法保障制度 |
| 合计 | 32 |