□黄湘源

  再清楚不过，发行审核程序不再设问核环节，是纠正了监管前移的思路，表明监管转型思路开始得到落实。将问核责任落实到保荐机构和保荐人，发行审核部门和审核人员不再越俎代庖，这在相当程度上体现了注册制的精神。但解决IPO的难题，更需重新审视隐藏在发审流程背后的那些很容易为利益交换和利益输送所用的政策和制度的不合理成分。也就是说，发审制度和相关政策也需像剔除不符合监管转型要求的问核环节一样，尽快排出一份较为详尽的行政权力退出形式主义审核的“负面清单”。

  证监会日前修订了首发申请审核流程，不再设立问核环节。有分析称，这是为新股发行注册制铺路，向注册制迈进了一大步。笔者认为，这是纠正监管前移思路的结果，确实带来了监管转型的新希望，但要是希望成为现实，还需有一套较为详尽的行政权力退出形式主义审核的“负面清单”。

  先要弄清楚，问核环节并不是新股发行审核与生俱来就有的，而是监管前移的产物。2010年12月27日，胜景山河在登陆深交所的前夜，因有媒体披露其所发布的招股说明书披露不实，涉嫌虚增销售收入，遂申请暂缓上市。次年4月，发审会重新审核胜景山河的IPO申请，未获通过。也就在胜景山河二次上会被否的同一天，证监会发布《关于保荐项目尽职调查情况问核程序的审核指引》，在发行审核过程中增加“问核程序”。按证监会有关部门负责人当时的说法，“现有法律法规对保荐机构和保荐代表人的监管以事后追究责任为主。只有当问题暴露后，才可能追究责任。问核机制的建立将使监管关口前移，并将所有保荐项目纳入监管范围，是强化过程监管的重要举措。”

  因此可见，问核环节“监管前移”，也就是在发行审核程序原有九大程序基本不变的基础上，在发行部与发行人首次见面会的当天增加一次为时约一小时的审核人员与保荐人的亲密接触而已。相比此前审核人员只凭对卷帙浩繁的“天书”般的书面申报材料背对背的审核，这种面对面的“面试”可能有助于审核人员增进对所审核项目的某些感性了解，但保荐业务负责人和保荐代表人对审核人员在预先所准备的40多个问题中所随机挑选的问题对答如流，是否就说明他们对所保荐项目真的履行了尽职调查的责任呢？显然不无疑问。另一方面，问核环节显然并不能代替审核人员对书面发行材料的详尽审核。如果形式上的问核过关也能有助于发行项目的顺利过关，岂不说明发行审核也有流于形式主义走过场之嫌？大家都看到了，此后诸多过会上市项目依然频频发生的变脸现象，以至于证监会不得不一再立案调查并暂停受理相关保荐机构所申报的保荐项目，并严厉处罚相关失职人员。这不仅充分说明投资人对形式主义问核的质疑并非杞人忧天，同时也更清楚地表明，任何形式的“监管前移”都不能代替保荐机构和保荐人自身的勤勉尽职。比发行审核程序对保荐机构和保荐人越俎代庖的问核更重要的，是建立和健全公司保荐机构的内部问核机制，促进保荐机构和保荐代表人切实履行保荐职责，促进市场各参与主体归位尽责，完善市场化约束机制。

  证监会主席肖钢去年8月在《求是》杂志发表“监管执法：资本市场健康发展的基石”的署名文章明确提出：资本市场监管需要更加尊重市场客观规律，扭转“重审批、轻监管”倾向。将“主营业务”从审核审批向监管执法转型，将“运营重心”从事前把关向事中、事后监管转移。也许正是基于这个思路，去年底证监会发行监管部、创业板发行监管部联合发布《关于进一步加强保荐机构内部控制有关问题的通知》，在要求保荐机构建立健全公司内部问核机制，并在受理发行人上市申请文件时将《问核表》作为发行保荐工作报告的附件一并提交的同时，明确表示“今后在首发企业审核过程中，不再设问核环节。”上周五，证监会在例行新闻发布会上发布的新修订的首发审核工作流程并公示再融资审核工作流程显示，鉴于已要求保荐机构建立公司内部问核机制，在首发企业审核过程中，不再设问核环节。再清楚不过，在发行审核程序不再设问核环节这一点上，这是纠正了监管前移的思路，而监管转型思路开始得到落实。从初次提出到落实，经过了4个半多月。这与在此期间有关要不要推行注册制改革的争论未必有太多直接关系，在明眼人的眼里，反倒跟发审会一直没有复会或有一定关系。

  不设问核环节，并不是不要问核，而是将问核责任落实到保荐机构和保荐人，发行审核部门和审核人员不再越俎代庖。这不仅体现了监管转型对监管前移的否定，同时也在相当程度上体现了注册制的精神。注册制不是不要审核，而是在“以信息披露为中心”的前提下，以事中、事后的有效监管来切实维护投资者权益，将保证信息披露真实性准确性完整性的责任落实在发行人和保荐人等中介机构的头上。同样的道理，不是同样也该适用于发审委吗？

  发审委之所以长时间来备受诟病，原因并不仅因为有的发审委委员又当运动员又当裁判，而在于它既代行行政审核的权力，又不承担审核责任。在这一点上，与其说发审委定位不明，不如说是行政审核制与生俱来的凌驾于市场之上的权力迷信的集中表现。有些人至今犹自认为沪深股市离不开行政审核制，甚至就连未来的注册制改革也认为应在注册制名义下更多保留行政审核制的中国特色。换言之，也即一方面不相信市场能真正离得开对行政审核所提供的信用背书的习惯性依赖，一方面又比谁都更习惯于将行政的意志当成市场的意志。

  厘清了这一点，现在的问题就很明白了，并不是该不该取消发审委，而是发行审核的职能定位如何适应注册制改革的要求。在笔者看来，发审委要么是纯粹的市场认证机构，其存在的必要性由市场来认可；要么就是代行行政审核职能的专门机构，无论是留在证监会，或随着发行审核权的下放而下放交易所，都无须为了追求所谓的市场代表性而让保荐、律师、会计师等中介机构所推荐的利益中人留在其中。为有利于监管者避免因同利益中人太多搅浑在一起，而在发行政策的制订或发行审核尺度的掌握过程中不由自主地为他人的利益倾向所左右，还得让行政归行政，市场归市场，将发审委被人为所赋予的信息审核认证方面的所谓市场代表性还给市场，这将大大有利于证监会厘清和界定发行审核中行政审核的职能和责任。

  解决IPO的难题，不仅需从有利于推进注册制改革的大方向出发修订发行审核流程，更需重新审视隐藏在发审流程背后的那些很容易为利益交换和利益输送所用的政策和制度的不合理成分。也就是说，发审制度和相关政策也需像剔除不符合监管转型要求的问核环节一样，尽快排出一份较为详尽的行政权力退出形式主义审核的“负面清单”。否则，发审程序不设问核环节所好不容易带来的监管转型希望，就有可能被淹没在名为向注册制过渡实为替行政审核制张目的形式主义审核的复活之中。

  （作者系资深市场评论人）