重大资产重组行为作为公司经营中的一项重大事项，会对公司的营业范围、资产结构、收入构成、经营业绩产生重大影响，不仅会影响股东的权益，还有可能直接反映在公司的股票交易价格上，从而影响投资者的投资决策。因此，为了规范非上市公众公司（以下简称公众公司）重大资产重组行为，督促公众公司履行相应的决策程序和信息披露义务，保护公众公司和投资者的合法权益，促进产业结构整合和实现资源优化配置，依照《公司法》、《证券法》、《国务院关于全国中小企业股份转让系统有关问题的决定》（国发[2013]49号）、《国务院关于进一步促进企业兼并重组若干政策措施的意见》（国发[2014]14号）及其他相关法律法规的规定，我们制定了《非上市公众公司重大资产重组管理办法》（以下简称《重组办法》）及配套的信息披露内容与格式指引。
一、起草原则
公众公司和上市公司都因为涉及公众利益，需要监管部门对其行为进行适度的监管，以达到保护投资者的最终目的。我们在制定《重组办法》的时候，兼顾公众公司特点，确定了以下原则：
1.放松管制，减少事前的行政许可,加强自律管理,强化事中、事后监管
《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》“要求加强非上市公众公司信息披露，强化事中、事后监管”。对于公众公司的重大资产重组行为，我们不设事前的行政许可，以信息披露为抓手。但是公众公司重大资产重组涉及发行股份的，应当按照定向发行股票的要求实施核准管理。对不涉及发行股份或者公众公司发行股份购买资产后股东累计不超过200人的重大资产重组由全国股转系统实施自律管理。全国股转系统对公众公司涉及重大资产重组的股票暂停与恢复转让、防范内幕交易等作出制度安排，做好股票转让的实时监管和市场核查工作;并对公众公司重大资产重组披露文件和独立财务顾问的执业情况进行自律监管。针对违法违规行为，我们将比照上市公司，可以采取监管谈话、出具警示函、责令改正等监管措施，并将当事人的违法行为和整改情况记入诚信档案；情节严重的，参照《证券法》的规定进行行政处罚，并采取市场禁入的措施。
2.突出公司自治原则，减少硬性规定
对于公众公司监管，我们一直强调要通过要求公司健全治理机制，实现自治。因此，我们在起草《重组办法》时，注重规范公司决策程序，而对于一些涉及重组的具体事项，取消了很多强制性的规定，给予公司一定的自主权和选择空间。比如不限制支付手段定价、不强制要求对重组资产进行评估、不强制要求对重组做出盈利预测、不强制要求公司对重组拟购买资产的业绩进行承诺，但如果做出承诺的，应当披露相关承诺及未能履行承诺时的约束措施等。
3.简化要求，降低公司重组成本
公众公司多属初创型、成长型中小企业，具有较高的成本敏感性。为此，在保证公司具有一定透明度、规范性的同时，尽可能的降低公司的成本，比如：简化公众公司重大资产重组程序，不设重组委；实现独立财务顾问与主办券商结合，降低公司重组中聘请中介的支出；精炼信息披露内容，减少公司披露主观描述性的信息等。
4.强化中介机构的作用，督促其“归位尽责”
中介机构在公众公司重大资产重组中发挥着不可替代的作用，因此，公众公司重大资产重组原则上应聘请为其提供持续督导服务的主办券商作为独立财务顾问。这样的安排将独立财务顾问的职责与主办券商的义务相统一，不仅能够实现信息披露的事前审核与事后督导的连续性和一致性，避免不同中介机构的多重要求或发生要求冲突的情况，更重要的是将主办券商与公司利益相绑定，使得主办券商为了做好督导业务，有责任和动力替公众公司把好重组关。同时，为了突出独立财务顾问督导的侧重点，我们明确了作为独立财务顾问所需要履行的督导的事项。并且为了督促中介机构“归位尽责”，我们在相关条款中加大了对其违规的责任追究和处罚力度。
5.完善制度供给，加强投资者保护
公众公司重大资产重组制度制定过程中着重体现了对中小投资者的权益保护提供救济渠道：一是明确投资者参与公众公司并购重组的决策权，规定了公众公司启动并购重组的程序，需要董事会、股东大会决策；二是保障投资者知情权，对信息披露义务人及时披露并购重组相关信息提出具体要求；三是实施中小投资者单独计票，充分体现中小投资者的意愿。
二、主要内容
《重组办法》共五章四十一条，对公众公司重大资产重组的原则和标准、信息管理、程序、监督管理与法律责任做出了相应规定，相比上市公司重大资产重组监管，有保留也有创新：
(一)沿用或借鉴的上市公司重大资产重组监管制度
1.内幕信息管理
内幕交易是重大资产重组中最重要的问题之一，也往往因为内幕交易，可能影响和阻碍公司的重组行为。因此，为了做好公众公司重大资产重组中的信息管理、兼顾公平与效率、防范内幕交易的发生，我们沿用了上市公司重大资产重组制度中关于内幕信息管理的要求，包括控制筹划阶段的内幕知情人范围、规范决策程序、督促公司实施内幕信息知情人登记等；沿用了上市公司重大资产重组中的停复牌制度及与之相关二级市场核查制度，防范和打击重组中的内幕交易。
2.重组的原则要求
上市公司与公众公司在并购重组的监管目标上具有一致性，即为了实现产业整合和升级、保护投资者，所以我们借鉴了上市公司重大资产的原则，要求重组资产定价公允，资产权属清晰，不存在侵害公司和股东合法权益的情形，有利于提高公司的资产质量和持续经营能力，有利于形成或者保持健全有效的法人治理结构。
同时，为了做好与公众公司准入时的标准相衔接，重组原则中不对盈利能力等作出要求。
3.重组的决策程序
按照《公司法》的有关规定，上市公司的重大资产重组需要经董事会审议后提交股东大会特别决议。《国务院关于全国中小企业股份转让系统有关问题的决定》中明确了挂牌公司的监管可以比照上市公司进行。因此，为了充分保障股东行使权利，公众公司重大资产重组参照上市公司的决策程序，需要经董事会审议后提交股东大会特别决议。
4.违法违规处罚
违法违规处罚是监管制度中的重要一环，对于重大资产重组中违法违规行为具有重要的威慑作用。因此，我们在违法违规处罚上与上市公司基本保持一致，除可以参照《证券法》的规定进行处罚外，还可以采取监管谈话、出具警示函、责令暂停或者停止收购等监管措施，并将当事人的违法行为和整改情况记入诚信档案。此外，我们还可以采取不接受公众公司定向发行申请的措施，提高威慑力。
(二)进行调整和创新的重大资产重组监管制度
1.实行分类监管，提高效率
我们在设计公众公司的重大资产重组监管制度中，充分考虑重大资产重组行为本身可能对公众公司产生的影响，实行分层次、分类别的监管方式：一是对不涉及股份发行的重大资产重组行为，不进行行政许可，充分尊重公司、股东的意愿，只要履行了董事会、股东大会的决策程序并且取得了其他相关部门的批准，向全国股份转让系统报送信息披露文件后，即可实施；二是对于发行股票购买资产后股东累计不超过200人的重大资产重组行为，参照定向发行股票的规定，可以豁免向我会提出核准申请，由全国股份转让系统实施自律管理；三是只有发行股份购买资产后股东累计超过200人的重大资产重组行为，才需要向我会提出核准申请。
2.从公众公司特点出发，调整重大资产重组的判断指标
判定公众公司重大资产重组行为时，我们结合公众公司的特点，在具体的监管指标上与上市公司监管指标相比进行了适量合理调整：一是取消了营业收入指标；二是对触及净资产的指标进行调整，将重大资产重组的标准定义为超过净资产的50%且同时超过总资产的30%；三是在判断是否构成重组的具体计算方式上有所调整，即对于购买或出售的参股权，以成交金额和账面价值分别计算是否触及重大资产重组标准，不再考虑将被投资企业的总资产、净资产乘以股权比例作为判断是否触及重大资产重组标准的计算基础。
此外，考虑到申请成为公众公司时并无实质性标准，故在公众公司重大资产重组中，对于借壳行为不做特殊规定。
3.充分发挥公司自治，允许支付手段自主定价
《国务院关于进一步促进企业兼并重组若干政策措施的意见》中规定“非上市公众公司兼并重组，允许实行股份协商定价”。因此，我们对公众公司的支付手段的定价不作强制性规定，但为了保证定价的合理性，要求公司可以在参考股票市价、同行业可比公司情况的基础上，由买卖双方自行协商价格，充分发挥公司自治功能。同时强化披露，要求董事会充分披露支付手段定价的合理性。
4.实施中小投资者单独计票机制
全国股份转让系统的投资者虽然具有一定的投资能力和维权意识，但在股东大会审议发行股份定价等可能影响中小投资者利益的重大事项时，相比大股东而言，中小投资者的话语权还是处于弱势一方。因此，为了充分体现中小投资者的意愿，并且按照《证券法》中有关涉众的情形，对股东人数超过200人的公众公司实施重大资产重组，要求实施中小投资者单独计票机制并披露结果。
5.丰富支付手段，给予公司创新空间
鼓励公众公司逐步创新支付手段，公众公司可以视自身的情况，通过发行可转换债券、优先股等方式实现重大资产重组。
6.简化申报文件和披露内容
结合公众公司投资者适当性管理的特点，重大资产重组时可以不强制要求公司提供盈利预测报告、备考财务报告等信息。
对于披露内容进行大幅减化，不要求董事会对评估机构独立性、评估假设和评估方法的合理性、评估定价的公允性进行讨论并发表意见；不要求公众公司在报刊上披露董事会决议和重大资产重组报告书摘要；不要求公司频繁披露重组情况进展；对于披露的事项，要求公司突出客观性事实的陈述，减少描述性、定性的分析以及预测性信息。
7.加强退市公司重组的监管要求
从法律属性来说，退市公司属于当然的非上市公众公司，其监管安排应当符合非上市公众公司并购重组的一般规定。退市公司与普通的非上市公众公司相比，在股东人数和结构、经营状况等方面具有显著的差异，而且伴随着重新上市制度的确立，退市公司可能会具有较强的并购重组动机。需要突出强调的是，退市公司重大资产重组与申请重新上市是两个独立的事项。重大资产重组是对公司的资产结构、经营范围等实体变化调整的过程，而重新上市仅是公司满足一定条件可以获得上市资格的一种途径。因此，退市公司实施重大资产重组与申请重新上市并无必然联系。
据此，为了提高制度的针对性和适用性，我们适当的加强了对退市公司的重大资产重组要求，比如要求退市公司提供网络投票等便捷方式保障股东行使表决权、加强重组实施过程中的信息披露的要求和突出相应的风险提示。
三、关于《重组办法》的适用范围
公众公司监管正处于起步阶段，我们还缺乏对这类公司监管的经验，需要在实践中不断的摸索和总结。因此，按照急用先行、循序渐进的实施原则，《重组办法》现阶段主要是针对挂牌公司。对于不挂牌公司的重大资产重组行为，决策程序和信息披露内容比照挂牌公司的相关规定执行。在日常监管中，如发现此类公司重大资产重组存在重大问题、违规甚至违法行为的，将比照挂牌公司采取相应的监管措施或作出相应的行政处罚。