■走向消费新时代的转型与改革(六)

  消费主导经济转型对处理好改革与多数人利益，形成合理的利益结构提出新的要求：（1）确立民富优先的发展理念，打破利益固化藩篱；（2）实施中等收入群体倍增计划，扩大发展型消费主体；（3）调整优化国民收入分配格局；（4）以基本公共服务均等化提高居民消费预期。

  □中国（海南）改革发展研究院课题组

  消费潜力释放取决于民富优先

  提高居民收入是消费能力的前提，也是形成良好消费预期和提升消费信心的基础。进入发展型新阶段，释放13亿人的潜在消费需求，改革收入分配机制，调整利益格局，加快形成以民富优先为导向的利益格局和发展方式。

  1．消费潜力释放在于能否藏富于民

  （1）民富优先有利于提高居民消费总量。提高居民收入是消费能力和消费总量扩张的前提。我国的家庭消费大约占GDP的1/3。这个比例低于发达国家水平和大部分发展中国家水平。实现我国的家庭消费占GDP的50%以上，要求藏富于民，使得劳动力收入比重从现在略高于40%逐步提高到60%左右。

  （2）民富优先有利于形成良好的居民消费预期。民富优先要求政府把财政收入主要用在公共服务领域，这将有利于形成良好的居民消费预期。由于医疗和社会保障等基本公共服务供给不到位，也由于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的价格上涨速度超过了人均收入的增长速度，家庭把部分收入存入银行，以防不测，导致城乡居民的消费预期不稳、边际消费倾向下降，减少了即期消费。

  2．从国富优先走向民富优先

  （1）消费是基本的福祉，经济发展的最终目的是提高全民福祉。有学者根据2010年数据测算，如果企业合理地增加劳动者报酬支付、增加分红和政府增加社会福利开支，居民部门在初次分配中和再分配中的收入比重得到合理的增加，共可以增加2.96万亿元的居民消费需求，相当于国民消费率上升 7个百分点，即从47.4%上升到55 %。

  （2）国民收入导向比经济总量导向更能够体现全民福祉。在现代市场经济条件下，全民福祉取决于两个重要的变量：一个是经济总量指标，经济总量越大，全民福祉越大；另一个是国民收入分配结构合理，国民收入分配越公平，全民福祉越大。也就是说，在国民收入分配格局公平的条件下，经济总量越大，全民福祉越大；在经济总量既定的条件下，国民收入分配格局越公平，全民福祉越大。

  （3）确立发展方式转变的民富优先导向。就是要实现共享式发展，全面提高国民收入水平，实现城乡居民收入普遍较快增长，缩小收入分配差距，使发展成果惠及所有社会成员。

  3．打破利益固化的基本格局

  （1）固化利益格局的形成。今天谁是穷人、谁是富人，界限比较分明了。这些年出现所谓的“富二代”、“贫二代”等现象，是一个集中反映。总的趋势是，贫富差距代际传承的特征比较突出，中低阶层通过社会向上流动成为中上阶层，要比过去困难得多。

  贫富差距仍呈现扩大趋势。从2003-2013年，我国基尼系数始终保持在0.47以上，2013年为0.473。尽管某些方面有所缓和，比如城乡居民人均收入差距，由2009年的3.33：1降到2013年的3.03：1。如果考虑到城乡基本公共服务水平的差距，城乡居民的实际收入差距会更大。

  利益失衡的焦点是灰色收入。由于分配不公、权力寻租、资源占有、垄断地位等产生的灰色收入，成为当前经济领域、社会领域中的重要问题，也成为全面深化改革的突出问题。

  特权现象呈现出机制化、长期化的特点。当前，特权现象比较普遍，甚至在某些方面比较突出，呈现出机制化、长期化的特点。特权问题成为全面深化改革的“硬骨头”。改革攻坚，需要在解决这个问题上有更大的决心和魄力，有更务实的行动路线。

  尚未形成组织化的利益格局。总的来看，既得利益尚未形成集团化、组织化的状态。灰色收入就是一个典型的例子，灰色收入获得者自己也觉得收入不合理，觉得拿不上台面，从而通过各种方式偷偷隐藏起来。这就给解决利益结构失衡问题留下了巨大的改革空间。

  （2）利益失衡的深层次因素。第一，收入分配改革不到位。应当说，这项改革一拖再拖，至今尚未有实质性破题。深化收入分配制度改革，将成为下一步改革的重头戏。第二，市场化改革不到位。市场化改革不可避免导致利益分化、利益主体多元化，也会在一定程度上带来收入分配差距的拉大，但公平可持续的市场经济体制恰恰能够促进公平竞争，能够形成平等竞争的游戏规则，使更多的人能够凭借辛勤的劳动、技能的提高向上流动变成中等收入群体、变成富人。第三，政府改革不到位。例如，行政审批制度改革喊了很多年，但有实质性意义的突破不多，并由此为权力寻租留下空间。

  （3）打破利益固化藩篱的重大举措。面对固化的利益格局，改革需要有更大的勇气和魄力。第一，改革调整利益格局。调整国家和企业的关系，要对中小企业减税，把就业问题放在优先位置，并在发展的过程中不断调整劳资关系，创造收入上升的空间。第二，敢于对既得利益动刀子。面对固化的利益格局，改革需要有更大的勇气和魄力打破和重构利益格局和利益关系。第三，关键是政府自己改自己。从现实经济生活看，重要的是改变以行政主导资源配置的政府主导型经济增长方式。

  中等收入群体倍增牵动社会发展全局

  中等收入群体是消费需求释放的主体。扩大中等收入群体比重，对于改善收入分配格局，扩大内需，实现公平可持续发展具有重要的战略意义。

  1．中等收入群体是消费需求释放的主体

  （1）扩大消费总量。有研究指出，在我国占人口不到25%的中等收入者，其消费约占社会消费总量的50%。中等收入群体成为消费需求释放的主体。到2020年，如果城镇中等收入群体比重提高到40%－45%左右，在不考虑人口规模变动的情况下，每年将新增消费规模0.75万亿元，10年将带来7.5万亿元左右的新增消费。

  （2）提高居民消费倾向。一般来说，居民的收入越高边际消费倾向越小，收入越低则边际消费倾向越大。据测算，中等收入群体的消费倾向即高于高收入者。2012年，中等偏下，中等收入以及中等偏上收入户的消费支出倾向分别为73.27%，70.12%，66.51%，均高于高收入户的消费倾向。

  （3）推动消费结构升级。有研究指出，城市中等收入阶层消费结构中，用在食品上的花费仅在1/3左右，在文化、娱乐、教育、休闲和健康等服务性方面花费比重较高。

  2．产业结构转型升级有赖于中等收入群体的扩大

  （1）服务业转型升级与中等收入群体扩大相辅相成，互为促进。一方面，中等收入群体带来内生的、源源不断的服务需求。另一方面，加快服务业主导的经济转型，将扩大中等收入者的就业机会。随着服务业、尤其是现代服务业就业人口规模的扩大，将明显拉动中等收入者比重的提高。

  （2）技术创新与应用有赖于中等收入群体的培育和推广。中等收入群体具有较高的社会文化素质，是社会中间力量，在新技术的应用、新技术的创新以及推广方面承担着重要的社会责任。

  3．中等收入群体倍增成为社会和谐稳定的关键

  （1）中等收入群体的倍增，意味着两头小中间大的 “橄榄形”社会结构新格局的初步形成。

  （2）有利于形成多元社会参与的公共治理结构。中等收入群体扩大比较快的条件下，社会矛盾本身会比较少，社会管理的负担就比较小；中等收入群体既能够与社会的上层沟通，也能够与社会的下层沟通，是化解社会矛盾的中坚力量；中等收入群体具有较高的社会文化素质，是现代公民社会的主体，具有良好的社会协调能力，形成以中等收入群体为主的社会结构，可以使社会组织发育有一个良好的社会基础。

  （3）促进社会流动，为利益关系调整创造新空间。通过加快扩大中等收入群体，使更多的中低收入者进入中等收入群体行列，形成更加公平的向上流动的机会。

  4.明确2020年实现中等收入群体倍增的基本目标

  中共十八大报告提出，到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，全面建成小康社会。对这个目标的提出，社会各方面予以普遍关注和很高的期盼。实现这个目标，不是贫富差距继续扩大基础上的倍增，而是中等收入群体的倍增。到2020年中等收入群体扩大的总体目标是：在目前大约23%的基础上，每年提高2个百分点，到2020年努力达到40%以上，由此使中等收入群体规模扩大到6亿人左右。

  调整利益结构推动中等收入群体倍增

  以实现中等收入群体倍增为重点，制定中等收入群体倍增国家专项规划，调整优化国民收入分配格局，拓宽倍增的手段和途径，推动利益关系调整的重大突破。

  1．国民收入分配结构严重不合理

  （1）“三个集中”倾向明显。当前我国国民收入分配格局存在明显的“三个集中”倾向：

  第一，财富不断向政府集中。我国10多万亿的财政收入，再加上土地出让收入、各种政府性基金收入、社保基金收入，政府掌握和分配的资源，按2011年计算超过17万亿元，占GDP比重高于36%。

  第二，劳动报酬占比持续下降。据统计，1999-2012年，我国劳动报酬在国民收入中的占比已由59.7%降至49%，下降了约11个百分点，低于美国（56.4%）、英国（55.5%）、日本（53.4%）等发达国家的水平，也低于美国1929年时的劳动报酬占比（49.7%）。

  第三，财富不断向垄断行业集中。根据国家统计调查，2012年私营单位与非私营单位职工平均工资差距较大。不同行业中，从非私营单位职工平均工资看，年薪最高的是金融业，为89743元，是该类别全国平均水平的1.92倍；而最低的是农、林、牧、渔业，为22687元，仅是全国平均水平的49%。也就是说，最高的金融业工资是最低的农林牧渔业工资的4倍。

  （2）收入分配差距持续扩大。根据世界银行2010年的报告，美国5%的人口掌握了60%的财富。而中国1%的家庭掌握了41.4%的财富，财富集中度远远超过了美国，成为全球两极分化最严重的国家之一。

  第一，行业收入差距拉大。我国人力资源和社会保障部工资研究所发布的数据显示，我国一次分配中行业收入差距扩大至15倍，已超过巴西，跃居世界之首。

  第二，高收入群体的快速增长，中低收入群体收入增长缓慢。据统计，2006-2012年，在农村居民家庭人均纯收入分组中，20%的高收入户年均增长14.4%，而20%的中低收入户和20%的中等收入户年均增速分别为14.3%和13.7%，20%的低收入户年均增长仅11.8%，均低于高收入户的增长幅度。

  2．关键是实现中等收入群体倍增

  （1）国民收入倍增应实现向中低收入群体倾斜的倍增。国民收入倍增需要改变现有收入分配结构。以城镇居民收入数据为例。2012年，城镇居民家庭人均收入中10%的低收入户人均收入8215.1元。如果中低收入户的收入水平均能达到中等户平均水平22419.1元，初步测算，全体居民人均收入将达到33515.9元，比全国现有平均水平高出36%。以此为基数，不到5年时间即可实现城乡居民人均收入倍增。

  （2）制定符合我国国情的中等收入群体评判标准。从我国的现实情况看，中等收入群体的评判标准中应以收入为主要指标，综合考虑主观认同、职业声望、教育程度、消费水平等综合指标。

  （3）制定中等收入群体倍增的专项国家规划。当前，在收入分配改革总体方案中，“调高”和“提低”有某些具体措施，但如何“扩中”缺乏具体措施，更谈不上系统的“扩中”的体制与政策设计。中等收入群体倍增是一个大战略，涉及经济社会各个领域的改革，为此，建议制定并出台《中等收入群体倍增国家规划》。

  3．多渠道提高劳动者报酬比例和居民财产性收入

  （1）以工资谈判协商制度为重点建立劳动者报酬增长保障机制。确保劳动者报酬与劳动生产率增长同步，努力提高劳动者报酬在GDP中的占比。为此，一是加快建立企业主、工会、政府三方共同协商的工资谈判制度；二是统一城乡劳动力市场，实现全体劳动者同工同酬；三是修改和完善劳动法，加强最低工资的监管力度，切实保障劳动者权益。

  （2）以提高居民财产性收入为目标规范资本市场发展。着眼于居民财产性收入，应积极完善资本市场，建设法治环境，开放理财业务，为社会提供公平、健康的投资理财环境。为此，一是完善证券市场分红制度，切实提高对股东的回报；二是建立保护中小投资者合法利益的制度体系；三是积极拓展居民投资渠道，为城乡居民财产提供更多保值升值途径；四是加快培育机构投资者，积极发展财富管理行业。

  4.以结构性减税为重点减轻中低收入者负担

  （1）中小企业是创造就业的主力军，降低中小企业税负，不仅可以鼓励创业，防止资本外流，还能够为提高劳动者报酬创造条件。

  （2）建议未来3年，全面推行服务业税制由营业税向增值税转型，切实减轻服务业的税负，使在服务业就业的白领阶层尽快成为中等收入者。

  （3）考虑通胀因素和提高中低收入者生活水平的客观要求，建议进一步提高个人所得税起征点的同时，同步降低个人所得税税率，减轻中等收入群体的实际税负。

  5.建立公开透明的收入分配基础制度

  （1）以全口径预算决算管理改革为契机，全面推进政府预算公开。将所有政府性收入纳入预算管理、全面取消预算外资金、推进全口径财政预算公开的条件已经成熟。

  （2）尽快建立完善的基础数据信息体系，加快居民个人收入记录和统计，争取尽快覆盖所有的城乡居民。

  （3）以官员财产公开为重点，逐步形成覆盖全民的财产申报制度。

  （4）建立公职人员的收入、财产动态监察制度。建议在推行阳光政府建设的过程中，加快设计建立公职人员的收入、财产监察体系。

  以基本公共服务均等化改善消费预期

  我国消费需求的长期低迷有城乡居民收入增长缓慢的因素，也有城乡基本公共服务短缺挤压居民的日常消费、降低了居民消费预期的突出矛盾。因此，扩大内需、拉动消费需要兼顾短期和中长期目标，把到2020年基本实现基本公共服务均等化作为重点任务。

  1．基本公共服务均等化是刺激消费、扩大内需的必要条件

  （1）基本公共服务均等化有助于稳定消费预期，扩大消费。政府公共服务支出不足成为我国居民消费率下降的重要原因。在既定政府支出规模下，降低政府投资规模，增加政府消费特别是公共服务消费，总体上有利于提高居民消费水平。由于我国政府公共服务支出总体不足，迫使居民用自身的收入来支付快速增长的教育、医疗、社保等，不仅挤压了居民的其他消费增长，而且增加了居民的谨慎预期，导致居民面临较多消费不确定性和消费风险，降低了消费倾向。

  如果能够在覆盖13亿人的公共服务体制建设上取得重大突破、政府在基本公共服务领域的投入完全到位、社会安全网初步建立，将对稳定居民的消费预期起到重要的作用，居民消费率有望在“十二五”提高10－15个百分点，达到60%左右，成为真正拉动经济增长的内生动力。

  （2）基本公共服务均等化是新阶段的投资重点。根据课题组的测算，未来10年左右，实现城乡基本公共服务均等化水平明显提高的目标，需要基本公共服务财政支出年增长率达到5%左右，投资总额估计在20万亿左右，占现行财政预算总收入的43.85%。由此可使消费率可以提高10多个百分点。另据国务院发展研究中心课题组预测，如果将基本保障占GDP的比重从2008年的5.4%提高到2015年的9.3%，年均可释放内需潜力1.6万亿元。

  2．实现基本公共服务均等化的体制机制创新

  （1）加快城乡基本公共服务制度的并轨。由于城乡经济发展、生活水平上的差距，城乡基本公共服务水平在大致相当的前提下可以有一定的差距，但要尽快解决制度不公的问题。因此，未来5-7年，应当按照“加快整合、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，在国家规划层面应明确全国统一的基本公共服务均等化政策，提高基本公共服务统筹层次，实现城乡两套基本公共服务制度的对接融合。

  （2）加快行政事业单位养老保险改革。行政事业单位在养老保险上享受着超国民待遇，成为社会不公平的重要因素。建议同步推进行政事业单位薪酬制度与养老保险制度改革，用2-3年左右的时间，取消养老“双轨制”，把行政事业的公务员及参公管理人员全面纳入到社会养老体制中，承担起其应有的个人责任。

  （3）实现公共服务的无障碍转续。由于公共服务在不同区域间转续困难，客观上导致参保人员在工作转移时被迫重新参保。2013年，全国累计有3800万人中断缴纳养老保险（断保）。这个问题成为社会保障的重大挑战。尽快推进基本养老保险的基础养老金全国统筹，在全国各地区实现职工基本养老保险政策的基本统一，从根本上解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障问题；同时，进一步扩大养老保险基金调剂范围，逐步改变各地区养老保险基金收支与结余不均衡的状况，提高基金承受能力和资金使用效率；合理划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任，明晰双方的事权与财权相对应。

  3．完善社会保障制度

  （1）健全社会保障财政投入力度。未来5－7年，尽快启动新一轮财税体系改革，建立事权和支出责任相适应的中央地方财税关系。加快调整财政支出结构，降低经济建设费支出比重，降低行政管理费支出比重，增加基本公共服务支出比重。赋予省级政府一定的自主税权。鼓励地方政府探索培育地方主体税种；扩大地方政府税收管理权限；在条件允许的情况下，适当放开地方政府投融资政策，为基本公共服务均等化开辟更多可持续的财源。

  争取到2020年，国家财政用于基本公共服务的支出比重不低于60%，用于基本公共服务的财政支出占GDP比重不低于20%；基本公共服务实现100%全覆盖；全国各地区基本公共服务人均财政支出差距控制100%－150%以内、水平差距控制在30%左右。

  （2）加强社保基金的投资管理与监督。《全国社会保障基金投资管理暂行办法》因缺乏投资法律法规的硬性约束，使得社保基金投资带有很大的盲目性，面临极大的风险。

  为此建议：出台《社会保障基金投资管理条例》，将社保基金投资管理纳入法制化轨道。加强社保基金投资管理专业化队伍建设，推进基金市场化、多元化投资运营。重视社保基金近期收支及中长期缺口测算，防范支付风险。成立社保基金监管委员会，制定专门的政策和措施实施基金监管，提高监管水平。

  （3）构建多层次社会保障体系。十八届三中全会《决定》提出，“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”。为此建议：推进城乡最低生活保障制度统筹发展，加快城乡制度整合和待遇衔接。建立符合国情的住房保障和供应体系。积极发展补充社会保险和商业保险。加快建立社会养老服务体系，大力发展老年服务产业。健全特殊人群的分类保障制度。（执笔：夏锋 甘露）