□ 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部课题组

  全面小康的难点和重点在西部、在农村，西部大开发的难点和重点则在城镇化。从整个发展趋势看，中西部无疑将成为未来20年至30年我国城镇化发展的主战场。

  预计2030年西部城镇化可达65%，城镇人口将达2.5亿人，接近完成高度城镇化的历史任务，与中部一道实现就地转化1亿人口的目标。构建“150座中心城市+800座中小城市+1.4万个建制镇和集镇”的城镇规模体系；形成以30个城镇群为基础组成的“四横四纵”西部地区城镇空间格局框架。

  中国特色新型城镇化是未来中国发展的基本动力之一，也是实现现代化必须完成的一项历史任务。近年来我国城镇化水平已经超过50%，也超过了世界城镇化平均水平，正处于快速发展的中间阶段。作为一个国际上最大的后发的发展中国家，中国的城镇化进程同其他后发大国一样也存在两个明显特点：一是发展城镇化速度相对较快，二是城镇化进程在空间上的不平衡。第一个特点将使中国城镇化的历史任务得到相对较快地完成；而第二个特点则需要采取特殊的措施加以克服，以确保中国城镇化历史任务保质保量地完成。因此，在中国这样一个人口众多、水资源不足、资源相对匮乏的后发国家，探索其相对欠发达地区的城镇化建设路径问题，就成为十分必要紧迫的重大课题。

  加快西部城镇化进程

  为西部大开发创造发展空间

  从总体上看，目前我国城镇化依然滞后于工业化发展水平，西部地区经济发展水平相对较低，情况更为突出。在实现“中国梦”、打造经济升级版、实现全面小康目标和新一轮西部大开发的背景下，加快西部城镇化进程必将为西部大开发创造更加良好的发展空间，有利于西部工业化发展和全国经济布局格局的改善，有利于遏止人才毫无节制的盲目外流，使他们能在西部家乡的土地上，为西部大开发发挥出他们的聪明才智。

  新中国成立以来，随着我国西部开发的几次大的摆动，西部地区的城镇化也走过了一个艰难曲折的历程。目前，西部城镇化水平既远远落后于相对发达的东部地区且差距还在不断扩大，同时又严重滞后于西部本身工业化和经济发展水平的要求。西部城镇化的发展，不仅没有成为带动西部经济发展的动力和辐射增长极，而且还日益加深了西部区域经济的“二元结构”现象。今后的出路只能是，按照中国特色新型城镇化的要求，通过大力提高西部地区城镇化水平，进一步增强西部城镇对区域经济的辐射能力和农村剩余劳动力的吸纳能力，遵循全国“一盘棋”统筹规划和城乡一体化的原则，在西部农业结构调整和集约化的基础上，实现西部城乡经济和社会的协调发展。

  我国西部地区城镇化虽然相对落后，但已进入30%～70%的快速增长阶段，而且是快速加速增长的前期阶段；西部城镇化进程不仅遵循着一般规律，而且还显示出许多特点，如多样的生态环境条件、多样的历史文化背景以及多样的区位优势等；从整个国家城镇化的发展趋势看，中西部无疑将成为未来20年至30年我国城镇化发展的主战场。

  到2030年西部地区接近高度城镇化

  西部地区城镇化进程呈现出许多独有的特点，只有把握好这些特点，才能确保未来西部地区城镇化的健康发展，确保西部地区与全国同步进入全面小康社会。这些特点包括：自然环境条件差异大，生态环境比较脆弱；资源丰富，但质量不高、组合较差、开采条件欠佳；社会文化差异大；区位优势差异大；西部地区开发时间早、历史悠久，但区域开发程度和成效差异大。

  对中国未来城镇化的走势已有许多国际国内的专门机构和学者作过多种版本的预测，其中，以世界银行和OECD（经济合作与发展组织）的预测广受国内外的关注，这些预则往往只是对整个中国城镇化未来发展趋势的预测，分地区性的预测不多见。我们试图在2008年联合国最新的对中国总人口预测方案的基础上，借助OECD的预测方法，对我国全国以及分地区的总人口、城镇人口以及城镇化水平作一简单预测。这里采取的预测方法是历史趋势外推法，预测基期选择2010年。

  我们的总体预测是：根据2005～2010年我国全国和四大板块城镇化发展年均速度（分别为1.37、1.45、1.52、1.30和0.64个百分点），按照城镇化30%～50%快速加速和50%～70%快速减速的演变规律、未来经济潜在增长速度趋缓的客观事实、以及人口区域流动大趋势已经基本稳定的大趋势（2014年年初我国东部农民工增长速度首次出现低于中西部地区的现象），采取略微保守的策略进行趋势外推，未来20年到2030年我国全国和西部、中部、东部和东北地区四大板块城镇化水平将分别按年均提高1.0、1.1、1.2、0.9和0.8个百分点来预测计算，预测结果是：全国城镇化水平将从2010年的49.95%，提高到2030年的69.23%，基本完成70%的高度城镇化拐点的历史任务；西部地区城镇化将从2010年的41.44%，提高到2030年的63.56%；中部、东部和东北分别提高到67.14%、76.16%和73.31%。

  从以上预测结果可以看出：到2030年我国西部地区基本上可以同全国一道实现高度城镇化的目标，基本完成城镇化的历史任务；届时，我国西部城镇化水平将与全国和东部地区的差距进一步缩小；西部地区和中部地区一道成为我国城镇化推进的主战场，具体表现在中西部城镇化吸纳的农村转移劳动力最多，中央提出的三个“一亿”多集中在中西部地区。

  西部地区城镇化建设的布局与路径

  西部城镇化是全国城镇化重要组成部分，未来西部的城镇布局安排离不开全国城镇布局安排的指导和规范。

  全国城镇布局安排包括城镇化水平目标设立、城镇规模体系的构想以及城镇布局框架的建立。从城镇化水平目标设立看，综合多方面的信息可以得出这样的判断，到2030年我国城镇化水平将达到70%左右，基本完成高度城镇化的历史任务，城镇人口将达10.5亿人左右；稳步提高户籍人口城镇化水平，消除城镇内部“二元结构”和城乡之间的“二元结构”，实现“三个一亿”的具体目标。

  从城镇规模体系构想看，针对“大的太大、小的太小，缺乏中间环节”的结构问题，要以100～200万人口中间规模城市、城市圈、城镇群为建设重点，构建形成“2000座大中小城市+2万个建制镇”组成的城镇规模体系，这个新的规模体系由国家级城市、区域性中心城市、县城和建制镇组成。

  从城镇布局框架的建立看，针对“东密、中散、西稀，辐射有空白”的分布问题，以中西部地区为重点，建设形成21个城市群组成的“两横三纵”的空间格局，并一张蓝图干到底，以建立全覆盖的城镇和城镇群网络体系，这个新的城镇布局框架。

  关于西部城镇布局安排的基本思路，我们认为，在全国城镇布局安排的大背景下，遵循城镇化的一般规律，根据西部地区具体自然资源和生态环境条件，按照城镇化发展阶段的要求，总结西部（特别是西北地区）城镇中心区“大十字”布局的经验，确定符合西部地区区情的城镇布局安排基本思路。首先，从西部城镇化水平目标设立看，根据全国城镇化发展的总体趋势和上一节的预测结果，按照城镇化发展阶段的具体要求，2030年西部城镇化可初步确定为65%，城镇人口将达2.5亿人，接近完成高度城镇化的历史任务，与中部一道实现就地转化一亿人口的目标。

  其次，从西部城镇规模体系的构想看，根据全国城镇规模体系层次结构的安排，西部地区将落实城镇规模层次体系。

  第三，从西部城镇布局框架的建立看，按照全国城镇布局总体格局的要求，根据西部人口和城镇空间分布极为不均的现状，以城镇群为主要实现形式，尽力建立基本全覆盖的城镇和城镇群网络体系。结合国家由21个城镇群组成的“两横三纵”的全国城镇群布局格局，在不打破行政区划界限、以地级市为基本单元和城镇影响力国土全覆盖等原则下，我们提出未来以30个城镇群为基础组成的“四横四纵”西部地区城镇空间布局框架。其中，“四横”包括津京包-包巴（巴彦淖尔）-阿拉善-哈密-阿勒泰线的西段，城镇群（或区域）主要有蒙西城市群、天山南路城市群和新疆北部城市群；已经规划的陇海-兰新线西段，即西兰线和兰新线；沪成轴线西延长线，从成都-玛沁-格尔木-若羌-和田-喀什，城镇群（或区域）主要有成渝城市群、青东城市群、青西城市群、新疆西部城市群；沿海线继续西延，从北海-南宁-昆明-楚雄-丽江-迪庆-林芝-拉萨，城镇群（或区域）主要有北部湾城市群、滇东北城市群、滇西城市群、藏东城市群、藏南城市群等。“四纵”包括国家已经规划的呼（和浩特）昆（明）轴线，城镇群（或区域）主要有呼包鄂榆地区、宁夏沿黄河地区、关中-天水地区、成渝地区、黔中地区和滇中地区；巴（彦淖尔）-银川-兰州-成都-昆明，城镇群（或区域）主要有蒙西城市群、宁夏沿黄河地区、甘中南城市群、成渝地区和滇中地区等；阿尔泰-乌鲁木齐-库尔勒-若羌-格尔木-那曲-拉萨，城镇群（或区域）主要有新疆北部城市群、天山北路城市群、天山南路城市群、青西城市群、藏北城市群和藏南城市群等；阿尔泰-伊宁-阿克苏-喀什-阿里-日喀则-拉萨，城镇群（或区域）主要有新疆北部城市群、新疆西部城市群、藏北城市群和藏南城市群等。

  根据以人为核心的中国特色新型城镇化的新战略，要完成我国高度城镇化的历史任务，需要针对不同人群实施如下三个具体路经，即农民工的市民化、大多数新转移农民的就地（就近）城市或镇区化、留在农村农民的上规模的家庭农庄化。西部地区也是如此，只是其中一些路径更为重要，如就地城镇化将是西部地区推进城镇化的主要形式。在路径设计上，一是异地城镇化模式，着力解决农村转移人口市民化问题，为提高城镇化质量奠定基础；二是就地（或就近）城镇化模式；三是以规模化家庭农庄为主的新农村和农庄建设。

  就地（或就近）城镇化模式将是西部和中部地区实现高度城镇化目标的主要路径。从乡村转移到县城、建制镇以及乡集镇人口就地城镇化模式，积极稳妥推进就地（或就近）城镇化。一方面，我国农业转移人口的所谓“刘易斯拐点”已开始出现（农村剩余劳动力不再无限供应），而沿海东部经济相对发达地区对新增农民工需求有所下降，东部城镇化水平已经较高（超过60%），城镇人口容纳量也接近饱和；另一方面，目前我国仍然有一半人口住在农村，按照高度城镇化的要求，还将有大约80%的现有农村人口走出农村，参入城镇化进程。在这种情况下，未来我国城镇化只能走一条就地（或就近）城镇化道路，即新转移出来的农业人口中的大部分将通过就地进入县城、建制镇和乡集镇的方式实现城镇化，只有少数新转移出来的农业人口会继续流向大中城市（异地城镇化）。这不仅反映了我国工业化城镇化扩散和区域“梯度”开发的必然要求，也解决了我国城镇化进程长期存在的家庭长期分离的社会问题。大多数新转移出来的农业人口集中到乡集镇和建制镇来，将主要在为当地农业（还包括当地矿业和交通运输业）提供各类产中、产前和产后专业化服务和其他乡镇产业中就业，因此，这些新转移出来的农民自身就带着就业的机会，需要正确的挖掘和引导，通过产城融合实现就地（就近）城镇化的目的。这届政府将在中西部地区推行一个亿的农民就地（就近）实现城镇化的目标。此外，西部地区已经具备就地城镇化的一些条件，如国家已经在西部地区批复了几个新区，如重庆两江新区、兰州新区、西咸新区、贵安新区及四川天府新区（正在审批），这将为西部城镇化提供更好的舞台，这些新区将成为带动新一轮城镇化快速发展的龙头；我国西部地区工业化也进入快速发展时期，具备了进一步承接东部和国外更多产业包括许多先进制造业的条件，这将有力地带动西部城镇化发展；习总书记提出推动丝绸之路经济带（和海上丝绸之路）建设，已成为国家战略，开启了西部开发第三个阶段的大幕，西部地区可充分发挥沿边开放、资源丰富、有一定产业基础和市场容量的优势，借力加速西部城镇化进程。

  以规模化家庭农庄为主的新农村和农庄建设将是西部地区可以为全国城乡一体化新路径提供示范模式的领域。西部土地资源质量虽然不高，但数量十分丰富，是率先走出一条以规模化家庭农庄为主的新农村和农庄建设新路子的最佳试验地区。简单的分析表明，即使实现高度城镇化目标后，我国仍然有近20%现有农村人口将留在广大的农村，这些留在农村的少数农民，将成为新农村建设和规模化家庭农庄化建设的主体。一方面，少数留下来的农民有条件建设各类规模化专业化家庭农庄，通过培育新型农民和人口双向自由流动，实现农业集约化现代化。另一方面，近期全国还将有近30万个传统的建制村，需要通过一定的改造，建设适当规模化的新农村居民点，为农村进一步改造创造条件。西部地区应当承担起加速新农村和规模化家庭农庄建设步伐，为全国探索出具有示范作用的城乡一体化发展的新路来。

  推进西部地区城镇化建设的

  体制、机制和政策建议

  关于体制设想，我们认为，首先，要正确处理区域政府和城镇政府之间的关系。建议在以正常的区域政府为主导的前提下，将城镇政府分开单独设置，成为一个具有特定范围的单纯的居民点管理公共机构，专行城镇规划建设之责（相当于现在的城建部门），城镇内的其他政治活动归还给区域政府统一管理。实现“两个恢复”：恢复远郊区原有的县制，恢复划块设市和“县管市”模式。其次，正确处理好中央和地方关系。第三，正确处理经济相对发达的东部地区和经济相对欠发达的西部地区关系。

  关于机制重塑，我们认为要坚持市场化改革方向，正确处理市场与政府之间的关系，让市场机制在新型城镇化过程中起决定性作用。

  关于立法完善，建议从三个方面着手：一是在城乡规划法的基础上，制定专门的城乡建设法和城乡管理法；二是西部城乡规划、建设和管理扶持法；三是在西部开展“三规合一”试点和相关立法工作。

  关于政策调整，有五个方面的建议。

  1．关于户籍政策的调整。原则上应当尽快全面彻底取消传统的目的在分割和限制城乡和居民自由迁徙的户籍制度，还居民基本的自由迁徙权。

  2．关于土地政策的调整。建议可以将西部城镇建设用地人均标准扩大到120～150米/人左右，这相当于200万人口的大城市建成区面积可达240～300平方公里左右。

  3．资金政策的调整。加快资源、生态和环境方面的税收建立和改革，资源税要扩宽资源税品种，如天然气、石油、煤炭等，为西部地区资源优势转化为经济优势，推进城乡建设做出应有的贡献；加快建立生态补偿转移税，西部生态保护是国家任务和政策，落实这项任务需要国家层次和经济相对发达地区的共同努力，生态补偿转移税是区域转移支付的重要组成部分，也是国际通行的惯例；推动环境保护费改税工作等。

  4．社保与住房政策的调整。形成城乡一体化，全体国民一体化，具有共享性、定期调整的基本社会保障体系，或称“最小社会保障包”体系。西部也要把进城落户农民完全纳入城镇住房，在人口双向自由流动和社区规划、建设和管理标准化，逐步做到城乡住房一体化。

  5．城镇管理政策的调整。其一，行政区划政策的调整，在西部开展实体城市范围划定试点工作的探索；其二，规划建设管理政策的调整。大幅度下放规划建设审批权限，让地方区域政府和城镇政府依法承担城镇化规划、城镇建设规划和城镇建设管理的主要责任。其三，政绩考核政策的调整。在不以GDP论英雄的时代，评价地方政府政绩的最佳做法是建立地方投资环境考核体系（包括经济环境、生态环境和政策环境）。

  （本课题组组长为国务院发展研究中心发展部研究员刘勇，成员包括方创琳、侯永志、王黎明、刘云中、李仙、刘津、吴娜）