文眼

  一段时间来，分析人士对中国经济增速的看法有分歧，有认为8%的，有认为7%左右的，还有认为5%的。细看产生分歧的原因，有些类似盲人摸象，言者各执一端，可谓众说纷纭。而有分歧也是好事，从8%到5%，表明弹性不小，可作为的空间很大。但另一方面也说明，推动经济增长的难度也不小。从哪里入手才能事半功倍，需要精心研究、大胆实施。比如，近来有两个抓手就选得不错，一个是新丝绸之路经济带的基础设施建设，一个是棚户区改造。在这两方面下功夫，无论对当前还是未来都有多重正面效果。

  ——亚夫

  ■今年上半年国家开发银行已完成棚户区改造贷款2000亿元，预计今年棚户区改造资金将达到5000亿元左右。政府加大对棚户区的改造力度将使棚户区改造投资对房地产投资的拉动增加2.29个百分点，对固定资产投资的拉动增加0.43个百分点，对GDP的拉动增加0.21个百分点。因此，国家加大对棚户区改造投资力度的稳增长效果明显，有利于缓解经济下滑压力和房地产开发投资下降过快的风险。

  ■今年房地产投资增速较去年或有所下降，预计全年增长12.8%左右，全年房地产投资总额约为97000亿元左右。而棚户区改造投资占房地产开发投资总额的比重将达到5.2%，比2013年提高2.4个百分点。2014年棚户区改造投资比2013年增加2600亿左右，增长107%，占房地产开发投资新增总额的24%左右。

  ■棚户区改造有利于经济结构调整，化解过剩产能。棚户区改造有利于增加棚户区居民的收入水平，由于这部分人群具有更高的边际消费倾向，更有利于扩大消费。棚户区改造缩小了城市内部的贫富差距，有助于缩小城市内部的二元差距。棚户区改造能够降低房地产开发投融资风险，有利于消化过剩产能，有利于产业结构升级，促进相关产业的发展。

  □张前荣 刘玉红

  随着我国住房制度的改革，房地产事业迅速发展，人们通过购买商品房等不断改善居住环境，城镇居民的住房条件明显改善，但仍然有相当一部分低收入和特殊困难群众居住在条件较差的棚户区，这些棚户区的建设年限久、环境卫生差、基础设施不齐全。

  近年来国家将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，加大了对各类棚户区改造的工作力度，加快了改造步伐，由此可见，城市棚户区改造是完善我国住房保障体系的重要举措。特别是今年以来房地产投资增速持续下滑，国家为了改善民生，应对经济增速下滑的局面，大力推进棚户区改造。

  今年上半年国家开发银行已完成棚户区改造贷款2000亿元，预计今年棚户区改造资金将达到5000亿元左右，为稳投资发挥积极作用。

  当前棚户区改造情况与未来改造计划

  2008年开始，我国将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，并大规模推进实施。2008-2012年，全国改造各类棚户区1260万户，有效改善了困难群众住房条件，缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐。2010-2013年，国家财政对棚户区改造的资金投入分别为231.25、555.12、580.08和723亿元，年均以50%以上的速度增长。2010-2013年计划改造各类棚户区280、400、300和304万套。

  2013年7月4日，国务院发布了《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，棚户区改造提速。根据国务院的部署，2013-2017年要重点推进资源枯竭型城市、独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造。2013-2017年改造各类棚户区1000万户，2014年计划改造407万套。其中，2013-2017年改造城市棚户区800万户，国有工矿棚户区改造90万户，国有林区棚户区改造30万户，国有垦区危房改造80万户。

  棚户区改造投资对拉动经济的测算

  2013年之前，棚户区改造的资金主要来自于财政补助、银行信贷、债券融资、企业和群众自筹等。根据部分地区的资金来源及相关测算，政府财政资金约占投资总额的30%左右，银行贷款、债券融资和企业资金约占65%左右，群众自筹约占5%左右。

  经过前几年的改造，容易改造的棚户区大多已经改造了，剩下的大部分是改造难度大的棚户区。不少棚户区位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市，位置偏远，市场运作空间小，配套设施建设压力大，有的还需要异地搬迁。

  在一般的城市中待改造的项目，多数也商业开发价值低、资金难以自行平衡。加上建材、人工费用上涨较快，改造成本持续高企，各地棚户区改造的资金缺口普遍较大。针对资金来源问题，要多渠道筹措资金，采取增加财政补助、加大银行信贷支持、吸引民间资本参与、扩大债券融资、企业和群众自筹等办法筹集资金。

  目前在棚户区改造投资资金来源中，银行贷款、债券融资类资金主要来源于我国政策性银行。截至2013年底，国家开发银行累计发放棚户区改造贷款4077亿元，贷款余额2946亿元。其中，2013年，国家开发银行发放棚户区改造贷款1628亿元，约占当年全部棚户区改造投资的65%。2014年以来，政策性银行加大了对棚户区改造的支持力度，预计政策性银行的贷款将占棚户区改造投资的80%左右。

  根据数据的可获得性，根据国家财政支出对棚户区改造的支持力度，按照财政支出占全部棚户区改造投资总额的30%计算。“十二五”前三年，即2011-2013年我国棚户区改造投资分别为1850.4亿元、1933.6亿元和2410亿元，占房地产开发投资的比重分别为3.0%、2.7%和2.8%。

  2014年国家加大了棚户区的改造力度，尤其是国家开发银行的贷款力度加大，预计2014年贷款规模将达到4000亿元左右，财政资金约1000亿元左右，棚户区改造投资总额将超过5000亿元，考虑到2014年房地产投资增速较去年有所下降，预计全年增长12.8%左右，全年房地产投资总额约为97000亿元左右，棚户区改造投资占房地产开发投资总额的比重将达到5.2%，比2013年提高2.4个百分点。2014年棚户区改造投资比2013年增加2600亿左右，增长107%，占房地产开发投资新增总额的24%左右。

  经测算，如果国家开发银行加大对棚户区改造的支持力度，2014年棚户区改造投资将拉动房地产开发投资增长3个百分点，对全年房地产投资增速的贡献率达到24%，约拉动全社会固定资产投资0.58个百分点，对全社会固定资产投资增速的贡献率为3%，约拉动GDP增长0.29个百分点。如果国家开发银行不加大对棚户区改造的投资力度，2014年棚户区改造投资仅拉动房地产开发投资0.71个百分点，拉动全社会固定资产投资0.15个百分点，拉动GDP约0.08个百分点。

  因此，今年政府加大对棚户区的改造力度将使棚户区改造投资对房地产投资的拉动增加2.29个百分点，对固定资产投资的拉动增加0.43个百分点，对GDP的拉动增加0.21个百分点。因此，国家加大对棚户区改造投资力度的稳增长效果明显，有利于缓解经济下滑压力和房地产开发投资下降过快的风险。

  2015-2017年，棚户区改造仍将大规模进行，年均增速将达到50%左右，拉动房地产开发投资约2个百分点左右，拉动全社会固定资产投资0.4个百分点左右，拉动GDP增长0.2个百分点左右。

  棚户区改造有利相关产业发展

  中国银监会2014年6月26日宣布，批复同意国家开发银行筹建住宅金融事业部。住宅金融事业部将按照“市场运作、单独核算、保本微利、高效透明”的经营原则，为全国棚改提速提供成本适当、长期稳定的建设资金，并通过建立责权利相结合的经营管理体系和运行机制，推动实现住宅金融业务的集约化、专业化管理和长期可持续发展。此举一方面能有效缓解棚户区改造工程建设的资金瓶颈，另一方面是促进社会协调发展的有效手段，对扩内需、转方式、促发展具有重要意义。

  棚户区改造有利于经济结构调整，化解过剩产能。棚户区改造有利于增加棚户区居民的收入水平，由于这部分人群具有更高的边际消费倾向，更有利于扩大消费。居民在满足了物质需求后，进一步追求更高的精神文化需求，因此在棚户区改造安置住房区，会形成新的商业中心，餐饮、娱乐、社区服务、文化产业等服务业将会得到发展，带动第三产业发展。

  棚户区改造缩小了城市内部的贫富差距，有助于缩小城市内部的二元差距。棚户区改造有利于消化过剩产能。由于前期的过度扩张和当前的需求不畅，我国一些传统行业、新兴行业和基础设施领域均出现了严重的产能过剩问题，水泥、钢铁、电解铝等行业的产能利用率都在80%以下。产能过剩加重了企业的债务压力，旧债未还又借新债，形成恶性循环。棚户区改造安置住房增大了对钢铁、水泥、煤炭、电力、平板玻璃、铁合金、电石等行业的需求，有助于这些行业消化过剩的产能。利用过剩期产品价格低廉的有利时机，也有利于降低建设成本。

  棚户区改造有利于产业结构升级，促进相关产业的发展。棚户区改造，不仅建设了大批居民回迁住宅，而且通过土地置换和整理，实现了与工业集中区规划、现代服务业园区建设、“城中村”改造以及国有土地开发升值的有机结合，大力优化了产业和用地结构，也促进了旅游、社区服务、资讯等服务业发展，也为劳动就业提供了广阔空间。

  棚户区改造带动了房地产及相关联行业的就业，直接创造了建筑业从业人员的就业机会，特别是直接安排了大量棚户区居民从事房屋拆除、生产运输、环境卫生、安全保卫等就业岗位。在棚户区改造中建设的大量回迁安置房、经济适用房和廉租房等中小户型住宅和低价住宅，增加了市场有效供给，缓解了房地产市场需求，稳定了房价。而对于腾空出来的土地经过合理配置，又可以建设商品住宅，极大地改善了住房市场供应结构，满足了社会不同收入阶层的居住需求，有利于房地产业的发展，也有利于与房地产相关的多个行业的发展。

  棚户区改造提高了土地使用效率。棚户区改造最关键的制约因素是资金。按照计划经济条件下政府统包统建的做法，将无法实现改造任务。通过实施政府主导、市场化运作模式，不仅节约了大量的财政支出，而且还增加了可观的财政收入。几年来，各地广开融资渠道，采取“政府补一点、政策让一点、财政出一点、银行贷一点、企业筹一点、个人掏一点”的方式，有效地解决了资金瓶颈问题。特别是实行土地收储制度，采取净地“招、拍、挂”方式出让土地，为地方财政积累了大量资金，棚户区改造已经成为地方财政收入的重要来源。

  在土地利用效率上，由于棚户区的大量土地被低效率占用，有的位于寸土寸金的市中心，土地利用效率和产出更低，这就对合理高效利用宝贵的土地资源、建设资源节约型和环境友好型社会形成了严重的障碍。因此，科学合理规划改造棚户区，极大地提高了城市土地利用效率，减少了城市外延式发展对土地的占用，最终实现了走集约型、内涵式、可持续的城市发展之路。在城市棚户区改造中，大力推广使用新技术、新工艺和节能环保的新材料、新设备，新建住宅全部建成了节能省地型建筑，其中利用工业废渣生产的新型墙体材料得到了普遍应用。

  棚户区改造有利化解经济运行风险

  房地产开发投资有利于缓解经济下滑和投资下降的风险。棚户区改造最为直接的效果是可以拉动投资，尤其是房地产开发投资。在当前房地产开发投资下滑的背景下，棚户区改造对稳定房地产投资具有积极作用。棚户区改造不仅仅是单纯的建房子，还涉及基础设施建设等相关的配套措施，我国东北三省的棚户区数量多，近些年实施了较大规模的改造。根据辽宁省的经验，100亿元的棚户区改造投资，能拉动相关投资350亿元左右，有力地促进了建筑业等相关产业的发展。

  棚户区改造能带动消费的增长。棚户区主要是针对中低收入群体，通过棚户区改造，可以让他们节省较多的购房支出，而这部分购房支出能够间接转化为相关的消费支出，对消费形成支撑作用。因此，从内需的角度看，棚户区改造对稳定宏观经济具有一定的拉动作用。据估算，与往年相比，2014年国家开发银行对棚户区改造力度的加大将使棚户区投资对GDP的拉动比往年增加0.18个百分点，对投资的拉动比往年增加1.89个百分点。防止经济下滑和投资过快下降的风险明显。

  能够降低房地产开发投融资风险。2010年开始,中央政府加大了房地产市场的调控力度，国内股票市场停止了新股发行活动,使地产开发商很难在股票市场融资；银行鉴于债务违约风险增加，对房地产企业的贷款也变得更加谨慎，除了上市的开发商仍能获得银行贷款或者通过资本市场融资，对中小规模的开发商而言，获得银行贷款愈加困难；在此背景下,预售收入逐渐成为中小开发商的主要资金来源。但最近各地的房产交易量因为政府调控而受到影响。因此,越来越多的中国房地产开发商开始转向“影子银行”寻求资金来源。今年以来,中国经济增长继续放缓，让已停滞不前的房地产住宅市场雪上加霜。二、三线城市的中小型房地产开发商原本非常依赖预售款收入，但预售不佳就必将造成流动资金吃紧，加之影子银行的借贷未来将可能大幅收紧，可能令中国房地产行业出现更多的债务违约行为，给金融稳定带来一定风险。在棚户区改造投资资金来源中，银行贷款、债券融资类资金主要来源于我国政策性银行，截至2013年底，国开行累计发放棚户区改造贷款4077亿元，贷款余额2946亿元。其中，2013年国家开发银行发放棚户区改造贷款1628亿元，约占当年全部棚户区改造投资的65%。从我国棚户区改造投资资金的来源主体看，未来五年，中央财政将继续加大对棚户区改造的支持力度，落实税费优惠政策，降低棚户区改造成本，国家开发银行以开发性金融原理建设市场、孵化信用主体，与地方政府共同搭建市场化融资平台，以中长期贷款帮助项目启动，最终实现棚改项目的长期可持续发展。因此，棚户区改造投资资金来源渠道稳定，保证了我国棚户区改造的顺利进行，并带动房地产开发投资稳定增长。

  棚户区改造有利于减轻地方政府的债务风险。与以前相比，目前棚户区改造的资金主要来自国家开发银行贷款和中央财政，地方财政投入的资金占比相对较少。截至2013 年6 月，我国地方政府债务为17.9万亿，相比2010年底的10.7万亿，同口径计算的结果约为15.9万亿，增幅为48.6%。省、市、县三级政府负有偿还责任的债务由2010年底的6.7万亿上升至2013年6月的10.6万亿，增幅为58.2%。从债务来源看，银行贷款占政府债务的比重高达56.4%，其中政府负有偿还责任债务的比重为52.1%。2013年下半年政府负有偿还责任债务的偿还规模高达2.4万亿，占22.9%，2014年为2.38万亿，占21.9%，2015年为1.86万亿，占17.1%。我国地方政府债务存在增速过快、偿债期过于集中的风险。因此，目前的棚户区投融资模式有利于减轻地方政府的债务风险，据估计每年有利于减轻地方政府约3000亿元的偿债压力。

  多管齐下推进棚户区改造

  进一步明确各类棚户区改造的范围。到底什么样的区域能界定为棚户区，没有一个统一的清晰的认定。基于界定不明确，且国家将棚户区改造纳入保障性安居工程考核，对地方政府来说，棚户区改造既能解决土地问题，资金投入也相对较少，并且抵顶了棚户区改造任务，可谓一举两得，因此有的地方将所有的旧城改造、搬迁安置项目全部界定为城市棚户区，政策利用扩大化，使国家的优惠政策落不到实处。

  各地应根据实际情况，合理界定城市棚户区改造标准，对标准予以指标性细化，可将危房等级、抗震强度、建设年代、人均住房面积、配套设施、容积率等指标纳入棚户区判断标准，出台具体的城市棚户区改造方案，包括一系列优惠政策。同时对尚未实施改造的棚户区进行摸底调查，按照居住条件和改造难度，按照一定的原则制定棚户区改造的规划和分年度计划，集中进行改造，以便于城市棚户区改造工作更加科学、合理、有效开展，也有利于更有效地发挥中央补助资金使用效益，让棚户区改造的政策真正惠及与民。

  增加资金筹措渠道，加大政府补助力度。要采取增加财政补助、加大银行信贷支持、吸引民间资本参与、扩大债券融资、企业和群众自筹等办法筹集资金。中央加大对棚户区改造的补助，对财政困难地区予以倾斜。从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排资金用于棚户区改造支出，从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造。

  2013年城市棚户区改造户均补助19202元，比2012年增加3472元，增长22%；国有工矿、林区、垦区及煤矿棚户区配套基础设施建设户均补助30418元，比2012年增加14237元，增长88%。加大信贷支持，发挥银行，尤其是政策性银行在棚户区改造中的融资作用。各银行业金融机构要按照风险可控、商业可持续原则，创新金融产品，改善金融服务，积极支持棚户区改造，增加棚户区改造信贷资金安排，向符合条件的棚户区改造项目提供贷款。

  各地区要建立健全棚户区改造贷款还款保障机制，积极吸引信贷资金支持。鼓励民间资本参与改造。鼓励和引导民间资本根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。要积极落实民间资本参与棚户区改造的各项支持政策，消除民间资本参与棚户区改造的政策障碍，加强指导监督。

  加大企业改造资金投入。鼓励企业出资参与棚户区改造，加大改造投入。企业参与政府统一组织的工矿棚户区改造、林区棚户区改造、垦区危房改造的，对企业用于符合规定条件的支出，准予在企业所得税前扣除。要充分调动企业职工积极性，积极参与改造，合理承担安置住房建设资金。

  加大土地供应和政策优惠力度，完善相关配套设施。地方政府要将棚户区改造安置住房用地纳入当地土地供应计划优先安排，并简化行政审批流程，提高审批效率。对棚户区改造项目，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。落实好棚户区改造安置住房税收优惠政策，将优惠范围由城市和国有工矿棚户区扩大到国有林区、垦区棚户区。

  加大电力、通讯、市政公用事业等企业对棚户区改造的支持，适当减免入网、管网增容等经营性收费。在棚户区改造区域内建设相应的商业和综合服务设施，政府要加快配套基础设施和公共服务设施的规划和建设，要加强安置住房管理，完善社区公共服务。棚户区改造要实行实物安置和货币补偿相结合对经济困难、无力购买安置住房的棚户区居民，可以通过提供租赁型保障房等方式满足其基本居住需求，或在符合有关政策规定的条件下，纳入当地住房保障体系统筹解决。

  （作者单位：国家信息中心）