□ 王列军

  ■户口的背后是公民的基本权利，户口的商品化实质上就是权利的商品化，这严重有悖公平正义。

  ■权益的获得和落户开始主要与居住年限、就业状态、社保缴费年限等能够通过自身努力达到的、体现权利义务对等的条件挂钩，而不再主要与购房、投资挂钩，更加以人为本。因此，本次户改文件发布的重要意义不在于具体的改革举措和规定，而是贯穿于整个文件的“户口去商品化”的精神，这是国家层面的重要宣示。而这一宣示来之不易，是多年来转变发展思路的结果，是对以往改革的反思和纠偏。如果从较长的历史进程来看，本次户籍制度改革必将是一个重要的转折点，是一个值得欢呼的进步。

  ■本次户改思路是逐渐形成的，是建立在地方探索、试验基础上的，更多的是对地方改革的承认和系统化。

  国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布以来，各界对于取消农业户口与非农业户口的区分、大城市积分落户等具体规定发表了诸多评论，肯定了其积极意义。但在笔者看来，本轮户改最重要的意义不是这些具体举措，而是贯穿于整个文件中的“户口去商品化”的精神，这也高度契合以人为本的原则。

  有悖公平正义的户口商品化

  1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》将户口区分为农业户口和非农业户口，严格控制农村人口迁往城市，农民只能以招工、上大学、当兵等有限且概率极低的途径进城落户。这种严格限制农村人口向城市流动的局面一直持续到20世纪80年代中期。

  随着粮食供应日渐充足和城市经济对劳动力需求的迅速增长，严格控制人口流动的户籍制度开始松动。这首先发生在小城镇。因为小城镇的户口含金量较低，放宽落户带来的冲击不大。1992年“南巡讲话”以后，开始实行“当地有效城镇居民户口”（即蓝印户口）。

  不久全国各地特别是在小城镇掀起了卖户口热潮，农民每人可以以4000元到数万元不等的价格购买小城镇户口。这是户口商品化的发端。户口的背后是公民的基本权利，户口的商品化实质上就是权利的商品化，这严重有悖公平正义。虽然在计划经济时期，农村人口落户城镇非常困难，但落户条件本身（如招工、上大学等）是公平的、不以金钱衡量的。2001年，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。在有关文件中，小城镇户口的准入条件是“有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口”。而在地方实际操作中，“有合法固定的住所”成为主要标准，且逐渐演变为“买房入户”。也就是说，购房能力成为人们获得城镇户口及附着权益的前提条件，这也是户口商品化的一个重要表现。

  大中城市户籍制度改革始于20世纪90年代中后期。改革的思路与小城镇基本一致，除直系亲属投靠出于人道主义考虑外，基本都是以购房、投资、人才引进为条件入户。只是入户门槛高得多，获得的也只是“蓝印户口”，能够享有的权利和福利少于原户籍人口。1994年以来，上海、深圳、广州、厦门、宁波、海南等一些改革开放的前沿城市都实行过“蓝印户口”。这相比以前严格的城乡、地区户籍隔离，是一个进步。但这些改革（购房、投资入户等）也明显把户口商品化了、工具化了。如某地级市在2001年实行购房入户，房屋面积要大于80平方米。2007年叫停了这项政策，但在2009年初又开始实行购房入户政策，只是购房面积要求提高到了100平方米。户籍政策的松紧度明显随房地产市场周期而波动，工具性比较明显，几乎把它作为房地产市场的一个调控工具。购房、投资入户的做法至今在不少地方还在延续。

  户口去商品化的探索和宣示

  本次户改思路是逐渐形成的，是建立在地方探索、试验基础上的，更多是对地方改革的承认和系统化。事实上，户口去商品化的改革从几年前的地方探索中已现端倪了。

  自新世纪特别是最近4-5年来，不少大中城市和省份开始实施居住证制度。居住证制度有两大进步意义：一是没有当地户口，只要持有居住证也能享有部分当地人口的权益和福利，使得权利获得变成“阶梯式”并逐渐增加，而不是传统户籍制度下要么全部没有要么全部享受的“门槛式”；二是权益的获得和落户开始主要与居住年限、就业状态、社保缴费年限等能够通过自身努力达到的、体现权利义务对等的条件挂钩，而不再主要与购房、投资挂钩，这是户口去商品化的重要体现。本次户改文件中对此有明确的表述，例如，合法稳定住所包括租赁房，不一定非要买房；中等城市落户的住房条件中不得设置面积、金额等要求。

  此外，本次户改文件强调要重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题。这不仅是城镇化的现实要求，也体现了落户政策以居住、就业年限为基本条件，而不是以买房、投资等对当地的直接经济贡献为条件，更加以人为本。

  因此，笔者认为，本次户改文件发布的重要意义不在于具体的改革举措和规定，而是贯穿于整个文件的“户口去商品化”的精神，这是国家层面的重要宣示。而这一宣示来之不易，是多年来转变发展思路的结果，是对以往改革的反思和纠偏。虽然我们都知道，推进户籍制度改革（特别是在大城市）仍然面临诸多障碍，实现真正的自由迁徙还有很长的路要走。但如果从较长的历史进程来看，本次户籍制度改革必将是一个重要的转折点，是一个值得欢呼的进步——虽然对于解决特定人群的现实问题来说不能期望过高。

  大城市户改

  应渐进赋权与集中解决落户并重

  以居住证为依托，以居住、就业、社保参保年限等为条件的居住地权益获得和落户的政策对流动人口渐进赋权，体现了权利义务对等原则，不再允许把户口作为一种商品来对待，是较为公平也是较为现实的大城市户改路径。但是除了这种渐进改革外，大城市也应集中解决一批已经在城市长期居住和就业人口的落户问题，特别是对于已经在当地稳定就业和居住了10年以上的流动人口。这些人已经在城市长期居住和就业，但仍然没有与当地户籍人口一样平等享有公共服务和社会保障权益。如果不解决这些人口的落户问题，城市内的二元结构将愈来愈固化，解决的难度会越来越大，社会风险也会越来越高。

  举个例子，据估算，北京市来京10年以上的流动人口约有100万，来京15年以上的约有30万。虽然数量不小，但准许落户以后给公共服务带来的压力是有限的。因为这些人已经在当地工作生活，也已经在实际利用大多数社会服务，而且都是劳动年龄人口，申请社会救助等现金补助服务的比例不会高，主要的压力可能会是保障性住房和高考。况且，北京在全国是较为极端的情况，一般城市流动人口规模都没有这么大，压力也不会这么大，通过四五年时间来解决这个问题是可能的。

  （作者系国务院发展研究中心社会发展研究部第一研究室主任、副研究员）