——读刘军洛《中国式金融魅影：地方债的危机与救赎》

  ⊙陈华文

  刘军洛是近年来活跃在主流经济圈之外的民间著名经济学家，也是我国内地重建证券市场后的第一批股民。对于国际经济走势与中国经济未来有着诸多独到见解，曾经出版的《即将来临的第三次世界大萧条》、《被绑架的中国经济》、《欧元巴别塔—黄金套利中国》等著述，以其直率的分析和被证实的预言在读者中引起强烈反响。在新著《中国式金融魅影：地方债的危机与救赎》中，刘军洛把研究关注点转向了地方债这个热点。地方债到底有多大的危机，该如何救赎？早已成了全社会格外关心的焦点。而如何看待地方债，如何厘清地方债、地方政府与市场经济三者之间的关系，不仅考验着经济学家们的智慧，同时对社会治理提出了挑战。

  地方债务、地产泡沫和影子银行一直被视为中国经济的三大风险。对地方债的争论集中在地方债规模和风险到底有多大？根据2011年6月审计署发布的《全国地方政府性债务审计结果》，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。而2014年最新数据统计则认为，我国各级政府的负债在15万亿到18万亿左右。

  所谓地方债，简单来讲，就是省级、市级、县级、乡镇级、村级政府的所欠的债务。地方债不是新事物，古今中外都有。不仅仅是中国，世界各国和地区的地方政府都会背负债务，尤其是在金融高度流通、商品经济飞速发展的当前，地方债就如同大雪球，越滚越大。环视当今世界，欠地方债最多的是美国联邦政府，2013年曾因两党未能就提升公共债务上限达成一致，联邦政府甚至一度关张。

  中国在由农村自然经济向城镇工商经济、乡土社会向工业社会转型的过程当中，地方政府为了加快发展，一般会采取多种方式融资，搭建经济发展的基础平台。追溯这个历史过程，刘军洛描述了我国地方债的主要构成：地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和地方政府其他相关债务。由此也不难看出，地方债的“债权人”主要是由银行、地方债券持有者和其他单位个人组成。无可争辩的是，银行是最大的金融机器，控制着金融命脉，同时也是地方债的最大债权人。依据本书第八章“正确对待地方债，否则或将引发世界大动荡”中提供的数据，在2010年底的地方债中，银行贷款占79%，而截至2012年年底，全国地方债中，银行贷款占78%。

  面对如此高额的地方债，出现了两种不同的观点。一种观点就是以刘军洛为代表的学者认为，如果地方债欠债太多，则会引发失业狂潮、地方经济建设会陷入万劫不复的险境。另一种观点则相对乐观，认为我国目前的地方债务风险“总体可控”，其根据是无论从债务率还是负债率看都低于国际警戒线。

  笔者认为，地方债风险不能掉以轻心，更不能盲目乐观。这主要有两个方面的原因。首先，产生地方巨额债务的机制并未真正打破。源于追求政绩的冲动和融资渠道的限制，地方政府组建了数千个大大小小的平台公司，依靠信贷、发债和政信合作大规模融资。地方债如同一个深不见底的深渊。有相当规模的地方债用于大型基础设施建设，其现金流很显然没有还本付息的能力，更令人担忧的是，这些工程仍需要源源不断的后续资金投入，甚至借新债只为还旧债。

  很长时间以来，政府集中负债投资建设，似乎成为各地的常态。与高负债率的发达国家相比，我国地方债的风险主要是在管理的机制和体制上。相比较而言，主要有两方面的不同。一是在债务资金的分配和使用方面。发达国家的每一笔资金都要经过政府职能部门严格把关，议会的严格审查，一旦发现违规就要受到制约，并迅速整改。而在我国，债务资金完全由投融资平台公司和部门独立的使用，既不需要人大审批，又可不经过政府的同意，致使这些债务几乎游离于人大和政府职能部门的监督之外。

  其次，在债务的偿还与风险防范方面，发达国家都必须建立来源可靠的偿还基金，否则议会就可以禁止政府负债，并责成在规定时间内偿清债务。而在我国绝大多数地方迄今都还没能建立起债务偿还基金，也没有建立完善的债务风险防范机制，结果地方政府只能不断以发新债来还旧债，债务越还越多，风险也越聚越大。

  地方债居高不下，有多方面盘根错节的原因，非常复杂。但在笔者看来，终极原因其实只有一个，那就是部分地方领导干部的政绩观出现了偏差，片面追求经济增长，盲目举债发展。“超常规发展”思路，成了某些领导干部谋取政绩的幌子。在很多三、四线城市，经济规模不大、人口不多、资源有限，但主政者却违背了经济发展的规律大搞形象工程，投入大量的财力物力改造城市。在西部某些小城镇，脱离了地方实际大兴土木盖起来的新楼，大量空置，壮观气派的大街上车辆行人稀少，成了一大奇观。

  如何有效化解地方债危机？笔者认为，首先是要把地方债作为评价领导干部任期经济责任履行情况和考核任用的重要依据，纳入领导干部问责范围，强化责任追究制度，防止出现以盲目举债搞“政绩工程”、“新官不理旧账”等问题。当然，地方债问题，归根结底是土地财政的问题，根本解决之道还在于经济转型。其次是要把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。再次是加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。然后是明确责任落实，各地要对本地区地方政府性债务负责任。最后是强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。只有建立起制约地方政府行为的各类长期制度，地方债问题才有可能得到妥善解决。

  市政建设、土地收储、交通运输、保障民生、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目都需要大量的经济投入。刘军洛在《中国式金融魅影：地方债的危机与救赎》中认为，化解地方债的危机，不能总是在金融圈里打转转，更关键的是要调整发展思路，地方在偿还地方债的过程中，不能把赌注放在土地财政上。其实现在很多事实已经表明，房地产带动地方经济发展的模式并不是灵丹妙药，其凸显出来的泡沫经济现象要引起足够的警觉。笔者认为，化解地方债危机，从长远来看，还要从各地经济发展现状着手，在制造业与实体经济方面大做文章。只有以真正的实干精神为先导，遵循经济发展规律，才能为未来交上合格的答卷。