□ 李佐军

  ■招商引资过程中出现的各种问题，一方面是市场这只“看不见的手”没有很好地发挥作用的结果，同时也是政府这只“闲不住的手”推波助澜的结果。

  ■以行政级别来设立各种开发区、工业园区，强化了开发区政企不分的色彩。开发区成为腐败高发区，最核心的问题就是政企不分。开发区既是企业又是政府，作为开发区的领导，这边是主任，那边是董事长，行为没有清楚的边界，为其徇私舞弊、腐败贪污创造了条件，导致腐败现象的易发和频发。

  ■按道理，开发区的管委会就该履行政府职能，当地政府的相关职能部门可以设必要的分支机构。而工业园区应主要体现为一个投资建设公司，属于企业行为。应厘清园区管理机构政府与市场的边界，要么代表政府，要么代表企业，实现机构分开、人员分开和财务分开。

  ■今后，一些重大招商引资项目，如涉及国家利益，政府仍然可以出面帮助推动协调。一般性的招商引资活动，则应交给企业和市场，政府的主要职责是为招商引资创造良好的政策环境，提供良好的公共服务。总之，就是让各种不同的主体公平竞争，政府主要是维护公平的市场秩序，而不是越俎代庖、代替市场行为。

  一段时间以来，一些地方为了发展经济，把招商引资作为“重中之重”，竞相出台各种优惠政策，各种开发区和工业园区遍地开花，造成资源过度消耗、环境保护压力剧增等突出问题。如何认识招商引资中存在的误区？怎样正确开展招商引资活动？如何进一步明确规范招商引资活动中政府和市场的行为边界？对此有必要进行深入讨论。

  招商引资过程中出现的各种问题，一方面是市场这只“看不见的手”没有很好地发挥作用的结果，同时也是政府这只“闲不住的手”推波助澜的结果。十八届三中全会《决定》提出，让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府的作用。各级地方政府要找准自身定位，加快转变职能，将自身从过重的招商引资任务中解放出来，切实履行好宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护等应有职责，为地方经济社会协调发展、人民群众幸福生活创造良好的制度和政策环境。

  招商引资中存在的六大误区

  改革开放以来，许多地方都把招商引资作为地方经济发展的“重中之重”，可谓“八仙过海，各显神通”。各地在招商引资过程中存在如下误区：

  第一个误区，很多地方把招商引资当作政府的主要职责。正常情况下，招商引资应该主要是企业和市场的职责，政府可以在招商引资中发挥一定的引导作用，为招商引资创造良好的环境，但招商引资不应该作为政府的主要职责。现在很多地方把招商引资作为政府部门的核心职能，这本身就是一个误区，把政府和企业的职能混淆了。

  第二个误区，很多地方把招商引资作为完成政绩的一个重要手段。很多地方一味追求GDP，追求财政收入，追求工业增加值，这些东西最终都是为了提升政绩。而招商引资是增加GDP、增加财政收入、增加工业增加值的一个有效手段，能在短时间内立竿见影地带来政绩，所以很多地方政府高度重视招商引资。

  第三个误区，有些地方把招商引资的任务分解到政府的各个部门。即便是承认政府在招商引资过程中能发挥一定的作用，但也应该是与招商引资有关的经济部门去承担这个责任。从目前了解的情况来看，一些地方政府把招商引资的任务分解到政府各个部门，各个部门都要承担招商引资的任务指标，完全混淆了各个部门的不同职责，这实际上是一个很大的误区。

  第四个误区，有些地方过分强调招商引资的短期效应，忽视长期效应。因为招商引资能带来比较明显的短期效应，有些地方政府采取急功近利的办法，把一些实际上并不必要的项目、企业招了过来。实际上，有些项目并不适合在本地生存发展，从长期来看可能会带来资源的过度消耗和浪费，但他们往往很少考虑这些，先完成任务再说。

  第五个误区，有些地方过分重视招商引资的经济效益，忽视社会效益和环境效益。在招商引资的过程中，让外商、外资过分受益，给予过度优惠，实际上是不利于本地企业与外资、外商的公平竞争，有损市场公平。还有就是对环境效益的忽视，招商引资只图GDP增长，至于这个项目是不是有利于本地环境保护、资源节约和生态文明建设，就较少考虑了。

  第六个误区，有些地方过分迷信外部资金，盲目招商。对外来资金给予这优惠那优惠，不管项目质量好坏，稀里糊涂地招来，硬放到开发区、工业园区里面。实际上，有些地方本地资金也不少，本土创业者也有很大空间，但是总觉得“外来的和尚好念经”，对本土创业者不太重视，甚至还打压、盘剥。

  政府职责模糊是产生乱象的主要原因

  招商引资的本质是促进经济发展的一种手段，其目的是要解决本地资金和项目的短缺问题，加快地方经济发展。至于招商引资出现的各种问题，原因很复杂，具体来说，主要有以下四个方面：

  一是政府的职能错位。按照十八届三中全会的要求，政府的职责主要是体现在宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境五个方面。严格来说，招商引资应该是企业行为、市场行为，并不是政府的核心职能。但很多地方政府没有把工作重心放在上述五个方面，反而把招商引资、项目建设、追求政绩作为主要职能。这是产生上述乱象的主要原因。政府职责模糊，该做的没做好，不该做的却做多了，这就是常说的政府“越位、缺位和错位”的问题。

  二是政绩考核导向有问题。长期以来，很多地方政绩考核“以GDP论英雄”，主要考核GDP、财政收入、工业增加值等经济指标，没有纳入资源消耗、环境损害、生态效益、科技创新、安全生产、产能过剩和新增债务等指标，导致各地政府把关切点放在能够较快带来GDP增长和增加财政收入的招商引资上。考核导向发生偏差，导致地方政府集中精力搞各种招商引资。

  三是“赶超发展”的思维作祟。我们以前穷怕了，这么多年来，各地总想着赶超发展、跨越式发展、超常规发展、弯道超车、三年大变样……这种赶超发展的思维，使得很多地方政府都想在尽可能短的时间内，取得一种较快的发展效果。这种赶超发展的思维，相当于总想“一口吃成胖子”，导致招商引资乱象丛生。

  四是对招商引资没有进行规范引导。由于总认为招商引资是有利于经济发展的好事，不知道招商引资乱了也会有很多“后遗症”，也会带来很多副作用或不利影响，因此没有制定相应的法律法规来规范招商引资。不仅相关法律法规和标准制定落后，而且没有明确的执法主体，不能按法律程序去进行引导规范，这也是招商引资问题持续存在的重要原因。

  “全民招商”扰乱正常秩序

  一些地方把招商引资作为官员的政绩考核指标，有的地方不惜大搞摊派，给各级官员下任务、压指标，甚至连文化、教育、纪检、宣传等部门都要承担招商引资“任务”。

  这种带有鲜明政绩色彩的“全民招商”模式，我认为是不正常的。让那些部门做它所不擅长的事情，不符合社会分工原则，也把本职工作、正常秩序冲乱了。

  还有一个后果，这种全民招商也容易滋生腐败。现在很多地方在开展招商的过程中都有奖励，规定返还资金的比例。这就造成一些人为了获得利益，到处拉关系，招揽那些并不是很好的招商项目。

  带有明显部门特征的招商行为背后，也存在“权力寻租”空间。有些政府职能部门，为了完成任务，只能靠山吃山、靠水吃水，就利用本部门、本系统掌握的某些权力或特殊信息渠道，去招商引资，去拉项目。按道理，政府职能部门的主要职责是制订政策、实施监管，应该对各种经济行为加以引导、规范和约束。如果为了完成招商引资指标，对监管对象“睁一只眼,闭一只眼”，甚至诱导对方钻政策的空子，无疑也是一种腐败。

  过度“优惠”助长恶性竞争

  很多地方都出台了招商引资的“优惠政策”，竞相让利成为其不二“法宝”。有些地方政府土地出让金本级财政留成部分的返还比例高得惊人，有的连土地整理成本都无法收回，有些甚至分文不取。还有的地方以“先征后奖励”等方式对落户企业变相垫税、再优惠，比例高达纳税额的30%至50%。

  这种招商引资的过度“优惠”，实质是招商引资过程中的恶性竞争现象，概括起来有两种情形：一是该收的税不收，或者少收；二是不该给的优惠给了，甚至多给。

  这种违反规则的恶性竞争，其危害有三：第一，增加本地招商成本。该收的不收，不该给的多给，对于本地财政、税务部门来说，不仅减少了收入，也增加了成本。从长远来看，增加招商成本，则降低了本地的竞争力。第二，造成土地等资源浪费。一些项目通过优惠政策招来，同样要占用土地、消耗资源。保护土地资源和对土地进行整理都要花很多钱，本不应让企业低价甚至免费占用，没有付出代价就不知道珍惜，就没有节约意识，就会粗放利用，这就造成一些企业过度利用资源，甚至浪费资源。第三，破坏公平竞争的环境。如果对外来投资者给予不合理或者过度的优惠措施，对于本地企业和那些没有获得优惠的企业来说是不公平的，不利于公平竞争。

  “政企不分”导致腐败频发

  工业园区应形成产业集聚效应，但目前不少园区“集而不群”。有人说，工业园区是个“筐”，什么都往里面装，甚至演变为某些地方政府和企业圈占耕地、囤积土地的手段。我们也注意到，各地开发区行政级别都很高，普遍比同级政府部门“高半格”甚至高好几级，而开发区往往又是腐败案件的“高发区”。

  有些地方之所以能够发展产业、形成产业集群，是因为它有较好的区位条件、配套环境、政策环境等，使产业逐步发展起来。过分依赖行政手段资源配置，在短期可能有效果，但从中长期看，这种现象就很不合理。

  开发区过度行政化，属于典型的“政企不分”。一方面，开发区普遍拥有较高的行政级别，比如一个县的开发区，往往按照副县级配置干部。还有的城市“新区”，所辖区域可能就是原来两三个乡镇，本来只相当于科级单位，因为成了省级或国家级开发区，摇身一变升为“副地市级”甚至“正厅级”，成为一个超规格、超范围配置干部的平台。

  以行政级别来设立各种开发区、工业园区，强化了开发区政企不分的色彩。开发区成为腐败高发区，最核心的问题就是政企不分。开发区既是企业又是政府，作为开发区的领导，这边是主任，那边是董事长，行为没有清楚的边界。他利用政府和企业的双重身份，既当运动员，又当裁判员，就为他徇私舞弊、腐败贪污创造了条件，导致腐败现象的易发和频发。

  按道理，开发区的管委会就该履行政府职能，当地政府的相关职能部门可以设必要的分支机构。而工业园区应主要体现为一个投资建设公司，属于企业行为。应厘清园区管理机构政府与市场的边界，要么代表政府，要么代表企业，实现机构分开、人员分开和财务分开。

  “挂牌保护”有违公平原则

  在一些地方招商引资的优惠政策中，存在对一些重点项目“挂牌保护”的条款。对此应根据十八届三中全会的要求，让市场在资源配置中发挥决定性作用，更好地发挥政府的作用，规范今后各级政府的招商引资行为。

  “挂牌保护”是一种地方保护主义行为，属于政府的过度作为，有违市场竞争的公平原则。今后要逐步取消这种不利于公平竞争的做法。解决这个问题，需要在中央层面出台政策加以规范，从而形成全国统一的公平竞争环境。

  外国地方政府通常是不抓经济工作的。其政府机构相对较小，招商引资都是企业在做，以商招商。只有一些重大产品推销项目，把本国产品推销到国际市场，政府高层领导才会出面签一些“大单”。

  我国各级地方政府习惯忙于招商引资。今后，一些重大招商引资项目，涉及国家利益，政府仍然可以出面帮助推动协调。一般性的招商引资活动，则应交给企业和市场，政府的主要职责是为招商引资创造良好的政策环境，提供良好的公共服务。总之，就是让各种不同的主体公平竞争，政府主要是维护公平的市场秩序，而不是越俎代庖、代替市场行为。

  过度招商加大环境压力

  一些地方招商引资，引来一些科技含量低、环境污染大的项目入驻园区，对资源进行掠夺式开采，使生态环境受损。同时，各地恶性的招商竞争在一定程度上又加剧了产能过剩。

  我们应该辩证看待招商引资和环境保护的矛盾。一方面，开发区把各种分散的企业聚集到一块，客观上是有利于生态环境保护的。原来的乡镇企业分散在村村寨寨，必然会占用土地、排放污染、破坏环境，在分散的情况下，废气、废水、废渣难以集中处理，环境压力更大。现在，通过开发区建设把这些分散的企业集中在园区，环境保护可以做得更好一些，不仅土地可以集约利用，环境也可以集中治理。

  我们必须承认，一方面，开发区是有利于环境保护的；另一方面，开发区的发展确实过多过滥，每个县、每个乡镇搞园区，有的圈了地没有像样的企业，土地被占用了，也不能再耕种了，就造成了土地资源的浪费。有些开发区因为资金等问题，缺乏应有的环保措施，造成很多不必要的环境污染。还有些开发区对土地粗放利用，造成资源的严重浪费。所以，在资源环境保护方面，开发区还有很大的提升空间。

  处理好生态环境保护和招商引资的矛盾，要在以下几方面采取措施：

  一是适当控制招商引资的数量，防止过快增长。招商引资确实是经济发展的重要途径和手段，当然要做，但经济发展速度也不能过快，招商引资也不是越多越好，要有量的控制、节奏的把握，否则，必然造成生态环境的压力。

  二是要提高招商引资的质量。要招那种资源消耗较少、土地占用较少、对环境破坏较小的项目。最重要的是，这些项目本身要有高附加值，要有技术含量。

  三是要提高招商引资项目的环境保护和资源节约的“门槛”。对于引进的项目，在资源消耗、能源消耗、环境保护方面要有较高的标准，达不到标准就不能引进。如果没有达标，即便引进了，也要让它通过改造达到标准。除了政府发挥应有的作用之外，企业也要承担起环境保护的社会责任，不能蒙混过关。解决环保难题，需要政府、企业和人民群众的持续共同努力。

  （作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）