□李经纬

  依据修改后的新《预算法》，地方政府可以在国务院确定的限额内发行债券筹措建设资金了。而在此之前，地方政府并无直接发行债券的法定权力。

  尽管此前地方政府没有自行举债、自行发行政府债券的权力，但出于地方经济建设的需要，全国各级地方政府仍然通过设立地方政府融资平台的手段，变相非法举借债务，比如向银行贷款、发行城投债、信托产品、银行理财产品等等。结果，尽管地方政府没有举借债务的法定权力，实际却造成了令中央政府担心的、事实上的巨额地方政府隐性债务。而允许地方政府债券自行发行债券的新《预算法》条款，正是在中央和地方博弈的背景下推出的，目的是 “开前门、关后门”，消除地方政府的隐性债务，避免地方政府暴发债务危机。

  可以预计，地方政府获得发行地方政府债券的法定权力后，地方政府融资平台的没有节制地盲目举债现象将会得到一定程度的遏制，加上中央对反腐保持持续高压状态，借助地方政府融资平台举借债务以谋私利的现象也会得到相当程度的遏制。然而，由于地方政府债券发行的额度受到中央政府严格限制，且其用途也严格限定为公益性项目，因此无论其额度还是用途，与经济建设的实际需要相比都还十分有限。因为政府还承担不少半公益性或准公益项目，而后者需要的资金额度可能更大，仅靠地方政府发行政府债券是远远不能满足实际需要的。以某省份为例，其在地方政府债券自发自还试点期间的2013年，地方政府债券的可发行额度不到200亿，远远不到该省政府融资平台通过银行贷款、发行城投债、发行信托产品等方式筹集到的资金的三十分之一。由此可见，其与实际需要差距之巨大。

  由以上分析可知，从地方经济建设的实际需要看，允许地方政府在中央政府严格的额度和用途控制下自行发行债券，只能解决地方政府承担的项目建设资金的部分需要。因此，从这个角度看，未来地方政府融资平台仍然需要帮助地方政府解决其他更多资金需求，只是需更加规范和透明。目前，在竞争性建设项目仍然不能从政府经济建设参与职能中剥离出来的情况下，地方政府融资平台还是各级地方政府最为倚重的融资工具。当然，从长期来看，竞争性项目从政府手中剥离出来是一个合理的趋势。

  从我国由政府主导的事物产生、发展的规律（一旦产生就不容易消失，除非它逐渐失去利用价值而成为政府的拖累）看，地方政府融资平台会有个继续发展的惯性，而且我国的体制特征、政府官员的生态系统及相关的博弈机制，也决定了地方政府融资平台仍将在较长时期内继续存在和发展。在预算法修改、地方政府债券即将全面铺开发行的背景下，其形式可能会有所变化。因此，和地方政府融资平台相关的业务仍然值得关注，优质项目选择更值得关注。

  笔者预计，地方政府融资平台将可能出现如下变化：经营竞争性项目的全覆盖型融资平台将会转型为普通公司；经营半公益性、准公益性项目的半覆盖型融资平台将可能转型为类似西方发行收益性政府债券发行的机构或者转型为以BT等方式或接受政府财政补贴的、承接半公益、准公益政府项目的经济主体；而完全无覆盖的融资平台将可能被撤销或纳入政府机构，作为公益性政府债券发行的具体操作或辅助操作部门。

  （作者系东吴证券首席研究员）