□张 锐

  地方政府举债在我国尚属破冰之举，无论政策设计还是实际运作，自然该多多吸收和借鉴相关国家的经验。为控制债务规模，许多国家都建立了相应灵敏的风险评估、预警与纠错机制。考虑到我国实施财政分税制，地方政府更有非常强烈的过度举债倾向，中央政府在确立了限额管理原则的同时，应及时确立地方政府举债的量化控制标准。财权的有限性，决定了我国地方政府债务责任的有限性，像许多国家那样建立起偿债准备金制度是非常必要的。

  虽然新修订的《预算法》要到明年才正式实施，但法律框架之下顶层设计的改革脚步却已先行。“十一”长假期间，国务院正式发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称《意见》)，依法明确赋予地方政府举债的权利与资格。不过，无论政策设计还是实际运作，地方政府举债在我国尚属破冰之举，自然该多多吸收和借鉴相关国家的经验。

  在全球53个主要国家中，有37个允许地方政府举债，这些国家只允许联邦政府或中央政府举借外债，地方政府通常只能举借内债，而且地方政府在举债时须遵守除短期债务以外举债只能用于基础性和公益性投资项目的“黄金规则”。解读《意见》，我国无疑遵循了“国际惯例”，如明确要求“地方债务用途，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出”等。

  看举债路径，各国地方政府主要有发行地方政府债券和向金融机构借款两种方式，其中美国各州只允许发行市政债券，联邦政府对这类债券予以税收减免等优惠政策支持；而法国、英国、印度等国地方政府的发债主要或全部来自银行贷款；但在日本，地方政府既向银行等金融机构借款，也能通过公募或私募方式发行债券。按照《意见》的规定，我国地方政府举债基本借鉴了美国的做法。“地方政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”，这样，包括城投债在内的地方政府先前30多种举债方式将全部关闭。另外，《意见》将地方政府债券划分为一般债务和专项债务，前者主要以一般公共预算收入偿还，后者以对应的政府性基金或专项收入偿还。这种偿还方式非常类似于美国市政债券下一般责任债券和收益债券的划分。

  为有效监管地方政府的举债，特别是约束举债过程中的道德风险，许多国家都特别注重对包括以举债规模、类型、程序等为主要内容的事前监管。按中央政府介入程度的不同，各国对地方政府举债的事前监管可划分为行政控制、规则导向、协商合作与市场约束四种模式。行政控制模式是指中央政府直接干预地方政府举债，规则导向是指通过相对固定的财政准则约束地方政府举债行为，协商合作指由中央政府与地方政府共同商定地方政府举债事宜，而市场约束模式则是利用市场机制引导地方政府融资行为的监管机制。分析《意见》可以看出，我国采取了行政控制模式和规则导向模式相结合的事前监管方式。地方发债必须经国务院批准，中央政府对地方政府债务规模实行限额管理。

  比较发现，在所有事前监管中，对债务规模的控制是所有国家监管的重中之重，有控制债务规模的多种标准。如英国规定全国政府债务余额应低于GDP的40%，并致力于将地方政府债务余额占GDP的比重控制在4%以内；巴西规定州及市政府新借款不得超过当年净收入的16 %且债务还本付息额不得超过实际净收入的1115 %；俄罗斯规定地方政府借款上限为预算支出的15 %；保加利亚规定市政府借款不得高于其当年收入的10 %，而目前美国有30个州的宪法明确规定州政府本级发行一般责任债券的规模限额。考虑到我国实施财政分税制，地方政府更有非常强烈的过度举债倾向，中央政府在确立了限额管理原则的同时，应及时确立地方政府举债的量化控制标准。

  更值得关注的是，为控制债务规模，许多国家都建立了相应灵敏的风险评估、预警与纠错机制。如美国俄亥俄州将地方政府债务与其财政状况联系起来，由州审计局用三类财政状况指标衡量州以下政府债务风险水平，风险高的被列入“预警名单”；严重的则被列入“危机名单”，由州专门对其成立的“财政计划和监督委员会”特别监控，以督促其在规定期限内化解危机。哥伦比亚也将地方政府债务与其偿付能力联系起来，用利息支出率和债务率两个指标确定地方政府处于“红灯区”还是“绿灯区”。进入“红灯区”的被严格禁止举借新债。在印度，若地方政府超过举债上限，须在14天透支期偿还所有债务，否则其债务资金账户将被冻结，印度储备银行将启动自动扣款机制。在巴西，若地方政府举债规模超过限额标准，将不允许举借新债务。参考国际经验，我国急需明确地方政府合理的债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等具体指标，并出台相应的量化考核机制，以形成对地方政府过高负债的倒逼压制力量。

  我国地方政府的举债在《意见》中也被要求纳入全口径的预算管理，明确规定在不突破限额的前提下，地方举债的实际规模交由本级人大决定。问题在于，我国地方人大并无如同国外议会机构那样的独立性，能否真正担当起“闸门”作用真的不好说。为此，需强化地方权力机关和政府机构主要负责人的风险责任，实行谁主债谁负责，谁审批谁担责的债务风险追溯机制。同时，作为地方人大监督的重要补充，应重视发挥评级机构的作用，提升评级机构的客观度与准确度，形成地方债务动态性的公开发布机制。地方政府在向中央按时汇报财政账户收支情况的同时，须定期在公众性信息平台上发布政府债务报告，接受市场的判断和选择。

  因为直接关系到地方政府债务违约的处置结果以及地方政府的最终走向，事后监管如同事前、事中监管一样重要。目前国际上对地方债务违约的应急处置，主要有司法和行政两种机制，前者由法院主导地方债务重组，后者由上级政府采取接管式的债务重组。在美国，有30个州政府都按债券还本付息总额的100%至120%，或按债券发行额的10%建立了偿债准备金；在印度，14个邦政府建立了统一的偿债基金，中央银行是该基金的管理人。通过偿债准备金制度的建立，既可增强地方政府的偿债能力，同时保证地方公共财政的正常运行。《意见》规定，对地方政府负债，中央政府实行不救助原则。但客观事实是，我国地方政府并没有如同美国州政府那样的自主权，而且美国财政分权程度很高，上级可不对下级政府施救，并允许地方政府破产。财权的有限性，决定了我国地方政府债务责任的有限性，像许多国家那样建立起偿债准备金制度还是非常必要的。

  （作者系中国市场学会理事、经济学教授）