十八届四中全会，在历史上首次将“全面推进依法治国”作为中央全会的主题，这是落实与衔接十八届三中全会提出的“推进国家治理能力现代化”，也是我国迈向现代市场经济制度、重塑现代化国家能力的必经之路。依法治国的关键在两个坚持：政府依法行政，界定依法行政的政府。政府不能打着“法治”的旗号捆绑经济主体，扩大自身的行政边界，政府的所有作为都应在合法边界之内，由此构建现代国家治理体系的长效机制。

  依法治国，意味着在这些年来的改革中，为追求效益速度，不走程序、不问过程，只看结果的“特事特办”之路走到尽头了。

  近期，在参加某个城市更新项目规划时，政府负责人向笔者坦言其压力很大，因为主管市领导告诉他，若不能在限定时间内完成项目拆迁，他就会被新的负责人替换掉，因为市领导要的是结果，而不管拆迁会遇到多大困难，这是“结果重于过程”的典型例子。按理，只要过程存在难度或不确定性时，结果就是无法确定的。假如要以一个明确的结果来倒排过程，除非“特事特办”，而这事实上是在突破法律的限制。

  “结果重于过程”偏向的盛行，有其特殊的历史背景。

  改革开放前，由于计划经济对于微观主体主观能动性的捆绑，再加上长期囿于意识形态领域的斗争，国民经济处于崩溃边缘。为了打破僵化的思维教条，小平同志提出的“白猫黑猫，能抓耗子就是好猫”，成了解放思想的强大动力。这才有了小岗村18个村民冒着承担刑责的危险也要承包集体土地，才有了“傻子瓜子”冒着被严惩的风险敢于雇工。从今天回望过去，这些“自下而上”的改革具有载入史册的历史意义。但从另一方面看，这些举措在当时突破了法律的限制，也就是说是“不合法的”。

  之所以“不合法”的事在当时能得到上下各界的认可，是因为这些改革措施基本上是以经济效益最大化为导向，符合当时经济和民生的诉求。事实上，过去30多年，我国经济领域的各项改革措施，基本是以经济效益最大化为导向的，突破中央计划管制，逐步释放地方自主改革的权利，尊重地方的首创和探索精神是基本脉络。

  尽管市场化改革进程充满了“不合法”和法律空白之外的冒险，但由于其释放出的边际市场活力是如此之大、百姓生活改善是如此之明显，再加上市场经济的法律基础也需在“自下而上”的探索归一中形成，因而在那段特殊历史条件下的“违法”行为也具有一定的必然性和合理性。特别是，改革开放主导权转移到地方政府手中时，无论是地方政府自主“招商引资”中的种种问题，还是依赖“土地财政”阶段房地产和政府工程中的种种问题，尽管颇受争议，但在当时历史条件下，要想充分利用全球市场化红利、发挥比较优势、构建满足国内外市场需求的基础设施等等，“突破法律”也是不得已而为之的选择。

  由于长期形成的“命令-服从”式的管理模式，以及计划经济时期对于微观能动力的扼杀，一方面市场经济的法制体系没有形成，另一方面市场主体和民众行为遵循法制的意识环境没有形成。因此，在市场化改革开启后较长的时间范围内，改革开放的主导权必然选择政府，需要政府来保障合同公正实施、保障竞争秩序。但具有强大力量、垄断特性和缺乏监管的政府或部门，往往无法置自身利益之外而仅局限于“守夜人”角色。

  过去，我们一直认为，市场化改革中出现政府失灵是市场化改革推进不彻底的结果。但是，当我们顺势推进如集体土地市场化、利率市场化、国有企业私有化等“深水区”的改革时，那些随之而来的侵占民众利益、道德风险、国有资产流失等腐败问题又促使我们深思，如何约束政府的权力，将政府行政的依据置于“法律的笼子里”是比推进市场改革更重要的一面。

  在市场化改革边际活力较强、人口红利空间较大，资源环境还允许的情况下，以“特事特办”或“走绿色通道”形式出现的政府突破法律约束的各种行为，在“结果重于过程”这一旗号下，由于其具有速度效应、做大蛋糕的效应、红利共享的多赢效应，掩盖了地方政府“法律外”行走的负面问题。但是，近年来，在市场化改革边际活力式微、人口红利渐渐消失、资源环境难以为继的情况下，“结果重于过程”的高效率尽管将中国经济规模送上了世界第二把交椅的位置上，但其“短快”后的“长痛”让我们无法兴奋起来。

  比如，我国的市场经济应尽力避免拉美式、印度式“坏的市场经济”的危险，可政府或部门打着完善市场经济法律的旗号，以各种规章制度、行政审批约束市场主体的活动范围，变相扩大了自身的利益范围；又比如，处于“深水区”的土地、房产、货币、劳动力和资本等要素市场化改革关涉政府和部门利益，由于政府和相关部门权力得不到有效约束，改革或推不下去或走歪，致使要素市场调控失效因；再如，“合法外”行为普遍和能量巨大，无形中形成了“法外世界太精彩”的社会怪状，冲击着市场经济要求的法律信仰环境；还有，没有了对政府长官或部门的“他律”，也就没有市场主体的“自律”，“法礼合治、德主刑辅”治国模式始终难以形成。

  所以，在新的历史条件下，十八届三中全会《决定》首次提出了“两个坚持”，即“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”；“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”前一个坚持是老话题，即政府要依法行政。但政府颁布太多的法律，却很可能是打着“法治”的旗号捆绑经济主体，扩大自身的行政边界，如多如牛毛的行政审批、缺乏法律依据的“打黑”和“劳教”等；因此还需要有后一个坚持：界定依法行政的政府，其合法边界在“法律授权之内”。

  十八届四中全会，在历史上首次将“全面推进依法治国”作为中央全会的主题，这是落实与衔接十八届三中全会提出的“推进国家治理能力现代化”。历史必将证明，这是我国迈向现代市场经济制度、重塑现代化国家能力的必经之路。在这之前，下放行政审批改革势如破竹，政府权责正面清单和市场主体准入负面清单改革已经破冰，混合所有制改革已在同步推进。全面推进依法治国，将构建现代国家治理体系的长效机制，促进健康市场经济稳健前行。

  （作者系深圳市房地产研究中心高级研究员）