迎候PPP资金潮

  ⊙记者 庞瑞 ○编辑 孙放

  上证报记者日前获悉，作为推广PPP（政府与社会资本合作）模式的重要制度设计，特许经营法目前正由发改委加紧起草，其征求意见稿已八度修改、反复推敲。有迹象显示，在PPP模式成为地方政府化解资金压力重要抓手的背景下，该法案的立法进程将进一步提速，最终方案的出炉已越来越近。

  法案已反复讨论修改

  据了解，这份全名为“基础设施和公用事业特许经营法”的法案由国家发改委牵头研究、调研并起草。据接近有关部门的人士对上证报记者透露，目前该法案已经修改到了第八稿，其间征求意见稿已经发到有关部门并收集相关意见。

  “事实上，早在五六年前，发改委有关机构就提出，要制定有关基础设施特许经营的法律，但当时没有列入全国人大的立法规划，”原全国人大财经委法案室主任、中关村宏观经济与知识产权战略研究所所长朱少平向记者透露，“最近又旧话重提，是因为形势发展的需要。”

  不少市场人士对记者表示，“缺少明确法律规范、合作前景难以预判”，是让民营资本对PPP模式望而却步的重要原因。“现在国家要力推PPP模式，但这就需要规范各种可能出现的情况，而我们国家目前没有这方面的法律，这就是为什么如此迫切需要出台这部法律的原因。”

  根据记者所拿到的一份《基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）》，法案对许多以往的模糊概念均有相应规定。比如，针对“基础设施和公用事业的范围”一项，共列出九大类项目，其中不光有“煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目”，还有“铁路、公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施、城市轨道交通等交通运输项目”，而且也包括了“科技、教育、文化、旅游、卫生、体育、社会福利等社会事业项目”。

  “如此，则PPP几乎涉及民生基建的所有领域，和老百姓生活极为密切，”一名券商分析师表示，“从住房、环保、路桥，到科教文卫，可以用无所不包来形容。”

  针对特许经营方式，该意见稿明确有四种，即“在一定期限内，政府授权特许经营者投资、建设、运营基础设施和公用事业，包括现有项目的改扩建，期限届满移交政府”、“在一定期限内，政府授权特许经营者运营已建成的基础设施和公用事业，期限届满移交政府”、“在一定期限内，政府授权特许经营者提供公共服务”以及“国家规定的其他方式”。其中，“其他方式”留了一个口子，方便将来容纳新型的合作模式，一名政府内部人士表示。

  在职责权限方面，“特许经营的规划和出台区域规章的权限，已下放到省级，而可以实施的权限，则下放到了县级，”一名业内人士分析称，“需要注意的是，之前根据财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务——也就是说，对于地方政府而言，通过主动上马特许经营项目，可以有效管控债务规模。”

  那么，谁有资格主动提出上马PPP项目呢？“政府可以提出，企业和社会机构也可向政府主动申请，”上述业内人士表示，“但如何评判是否能够上马，目前的标准还有待明确。”

  各部门协调推进起草进程

  “因牵涉到不同部门之间的协调，这个法案的推动很不容易，”一名政府内部人士对上证报记者评论道，“目前征求意见稿是由发改委在起草，但最近财政部又对PPP出台了具体的规定，这就涉及协调问题。”

  据了解，在现有体系下，涉及PPP项目审批的事宜属于发改委的权限；但因为项目涉及政府出资的问题，因此又和财政部有关。

  据该内部人士透露，在此前由发改委法规司召开的内部立法座谈会上，与会人员曾提出关于立法的“四项原则”、“六点规定”。“所谓四项原则，即统筹推进、形成合力、公平合理、国际经验和国内实践相结合等原则”，该人士称，“之所以提出，就是此前还存在着统筹较难、合力不易的情况。”

  据了解，因为特许经营的授权及审核往往涉及多个部门，因此能否顺畅衔接协调，显得尤为必要。在发改委法规司一名内部人士看来，目前我国特许经营的规章体系恰恰存在着法律规范的效力层次较低、具体制度有待完善、规定之间不衔接等三大问题。“总的一句话，就是完整统一的法律体系尚待完善，”该人士评论道。

  从世界各国的特许经营实践来看，其实部门间协调难、规章不协调的问题普遍存在，而一个通常的解决办法是——设立专门的协调机构。济邦咨询公司董事总经理张燎表示，“经验证明，专门的组织协调机构在信息收集、政策研究、立法建议、知识传播、能力建设等工作上可以发挥重要作用。”

  而在朱少平看来，不管法案由哪个部门起草，最后都需经过全国人大来立法，这肯定会兼顾不同部门的诉求。“不过，如果觉得立法条件不成熟，也可能以国务院条例的形式出台。”

  但从市场角度来看，为PPP设立规则框架已是一个急迫的需求。

  “甚至在刚结束的APEC会议上，PPP都是讨论最热烈的话题之一，”一位投资界人士谈到。如其所言，财政部部长楼继伟也曾公开表示，本次APEC财长会议的核心就是讨论倡导政府与社会资本合作的PPP模式。“PPP这个议题大家讨论最为热烈，几乎占了（财长会议）将近一半的时间”。该人士表示。

  “PPP项目显而易见的受益行业至少包括环保、轨交建设、城投等，”中原证券研究员李琳琳对记者表示，“PPP适合于公用事业的发展，特别是一些预期稳定、投资较大的行业。”

  但是，业内人士同时对记者强调称，在相关法律最终出台之前，政策风险始终是PPP实践中一个不可忽视的问题。“你无法确定，这个部门、这个地区规定的办法，到了另一个部门那里、另一个地区那里，是不是就不一样了。”

  ■小资料

  PPP，英语Public—Private—Partnership的缩写，亦即公私合作模式，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。