□周子勋

  参考各国存款保险制度的通行做法，“强制保险”、“有限赔付”和“风险差别费率机制”是我国存款保险制度设计的重要方面。但若要最大化发挥存款保险制度的效用，存款保险机构如何设置，是政府创办主导，还是与银行等机构共同经营？如何针对不同银行实施差别化费率？保险范围和限额如何选定？银行同业存款、政府存款等是否也在保护之列？如何选择保险限额？这些问题都得仔细斟酌。此外，还少不了银行破产条例的配套。

  央行（微博）、国务院法制办就《存款保险条例(草案)》昨天公开向社会征求意见，期限30天。经过长达21年的酝酿与反复，姗姗来迟的存款保险制度终于有望正式推出了。据央行在其官网公布的关于《存款保险条例(征求意见稿)》的说明，为推动形成市场化的风险防范和化解机制，建立维护金融稳定的长效机制，促进我国金融体系健康发展，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为50万元。

  此前已接连传出存款保险制度已经进入倒计时的消息。

  先有报道说央行召开研究部署推出制度的系统内全国存款保险制度会议，将在明年元月出台存款保险制度的消息。央行副行长胡晓炼上周四在《财经》年会上表示，央行将加快推进存款保险制度。稍早些时候，国务院总理李克强9月26日在与出席第18届国际银行监督官大会的外方代表座谈时称，通过建立存款保险制度，更好保护存款人利益。10月30日，中央财经领导小组办公室副主任、央行副行长、外管局局长易纲在出席2014金融街论坛时透露，存款保险制度建立工作已取得很大进展，已接近成熟。此外，相比于2014年一季度报告中的“推进存款保险制度建设”用词，央行在第二、第三季度货币政策报告中，都提及加快建立存款保险制度。

  健全金融机构风险处置机制是我国今年金融改革的重点之一，今年的《政府工作报告》，将“建立存款保险制度，健全金融机构风险处置机制”列入2014年深化金融体制改革的条项中。这是存款保险制度第三度被写入到《政府工作报告》。建立存款保险制度的时机已经成熟。

  存款保险制度又称存款保障制度，在市场经济条件下，这是保护存款人权益的重要措施，是金融安全网的重要组成部分。目前，世界上已有110多个国家和地区建立了存款保险制度。实践证明，存款保险制度在保护存款人权益、及时防范和化解金融风险、维护金融稳定中发挥了无可替代的作用，已成各国普遍实施的一项金融业基础性制度安排。

  随着全面深化改革的推进，我国的存款保险制度不能再“拖”了。第一，存款保险制度是一国重要的金融基础设施，是全面推进利率市场化的前提条件之一。在7月的第六届中美战略和经济对话（S&ED）期间，央行行长周小川就表示，感觉中国最高层领导对改革有紧迫感，认为利率市场化在两年内可以实现。对于渐进式的改革思路而言，这意味着前期的小步试验需要更快推进。也就是说，利率市场化改革若要在两年内到位，需要有一系列制度安排提供支撑，这意味着存款保险制度需要在更早些时候推出，以为实际操作积累经验。通过建立存款保险制度以防范金融风险，稳定金融体系，保护存户利益，增强银行信用，提高公众风险意识，加强央行监管力度。某种意义上说，在彻底放开存款利率限制之前，存款保险制度的推出和银行监管新规的落地，将为利率市场化的稳步推进打下坚实的基础。

  第二，在银监会公布五家民营银行试点方案之后，存款保险制度的出台显得更加迫切了。据悉，前海微众银行、天津金城银行、温州民商银行、上海华瑞银行、浙江网商银行这五家首批试点的民营银行均确定了自担剩余风险的有关安排。毫无疑问，自担剩余风险的制度安排无疑提高了民营银行的出资人风险，并不符合现代企业制度下的有限责任原则，是民营资本为进入银行业而不得已主动提高了风险责任。是一种新的行业准入不公平。因此，及时出台存款保险制度以取消自担风险责任，无疑成为民营银行未来的改革方向。

  第三，在互联网金融发展以及挤兑事件的当下，凸显存款保险制度亟须推出，以塑造良好的信用环境。事情明摆着，如果一旦出现风险，互联网金融企业们要面对的就不仅仅是破产倒闭了，更要承担一系列相应的法律责任。而若无存款保险制度，这一系列法律责任是根本无法承受的。不仅如此，我国部分地区由于存在不少金融业乱象，在民众金融知识不足的情况下，地区性中小银行依然偶尔会出现挤兑风险。存款保险制度的推出可以保证这些银行的突发性现金供应，也能增加民众对中小银行的信心，对这些银行的稳定和发展意义更为重大。

  看目前披露有关细节，“强制保险”、“有限赔付”和“风险差别费率机制”是我国存款保险制度设计的重要方面，这也参考了各国存款保险制度的通行做法。但若要最大化发挥存款保险制度的效用，尚有一些问题需要厘清。

  比如，存款保险机构的设置，是政府创办主导，还是与银行等机构共同经营？该赋予该机构何种职能，如何协调与有关监管部门的关系？还有，差别费率的确定，针对不同银行实施差别化费率是趋势所向，但我国目前尚未建立权威风险评估机构，一开始就按照风险和规模设置保险费率恐怕会增加中小银行的负担。另外，存款保险范围和限额的选定。除个人和企业存款外，银行同业存款、政府存款等是否也在保护之列？如何选择保险限额？如果保险限额过低，无法保护存款人利益，限额过高则容易导致道德风险。此外，存款保险制度的顺利推行，还少不了具体的银行破产条例的配套。美国存款保险制度取得成功的重要原因，就是除存款保险以外，还有检查和监管以及处置倒闭的存款银行机构这两项。在这三个职能中，提供存款保险服务是绝大多数国家存款保险机构都具备的职能，而监管和处置倒闭银行则是美国存款保险制度的特色。尤其是对倒闭银行的处置，在很大程度上确保了金融服务的“无缝衔接”。

  总之，建立存款保险制度，是个利益的博弈过程。虽然这项制度在刚推出时可能会对国有大行有一定倾斜，在短期内或将加重中小银行、民营银行的运营成本，但长远来看其利远大于弊，有助于逐渐动摇国有大行在市场上的垄断地位。存款保险制度出台已到了只欠临门一脚的时候，现在的关键在于政府的决心与勇气，而非技术细节。任何制度刚出台时难免有欠妥之处，总能通过市场的检验，在实际运行过程中逐步纠正、完善。

  （作者系智石经济研究院研究员）