□马洪范

  在我国，城镇化PPP模式并不是一个新事物，早在上世纪90年代初就开始实施，目前已有20多年的历史。改革开放36年，我国经济社会站上了一个新的更高平台。今天，重提城镇化PPP模式具有多重理论价值及现实意义。客观讲，PPP模式不是简单的融资，而是涵盖融资、投资、管理、运营等更广泛的内容。推广运用PPP模式，有利于增加资金来源渠道、提高管理质量和效率、促进城镇化健康快速发展，也是切实落实“使市场在资源配置中起决定性作用”改革精神的必然要求，还可以使政府集中更多的资金资源用于提供更加充分的公共服务，“更好地发挥政府作用”，形成“一加一大于二”的合作机制。

  必须有效解决可能发生的

  “三个可怕”

  目前，全社会都在大力推行城镇化PPP模式，但也面临诸多考验。比如，如何达到利益共享、风险分担目标，坚持公共利益最大化原则，形成有效激励约束机制，确保PPP项目社会效益和经济效益都有所提高；如何形成科学的定价机制，实现项目利益分配“盈利但不暴利”；如何消除PPP模式的法律、政策层面的障碍、制定规范性标准，设立专职管理机构。具体讲，推广运用城镇化PPP模式，必须深刻认识与有效解决现实中可能发生的“三个可怕”。

  第一个可怕来自于政府。泉州刺桐大桥是我国本土民营资本进入PPP机制创新领域的首个路桥项目，由社会资本与政府按60:40的出资比例组建项目公司投资建设，1997年1月1日投入运营。17年来，由于一系列主客观因素的局限，刺桐大桥项目在30年特许经营期内受到了多种不确定性的冲击。大桥建成通车之后短短几年时间，晋江上面的大桥就从原来的2座增加到了8座（其他7座陆续取消收费），由于车辆分流给业主公司带来不小的利益分割；大桥的广告经营权、配套服务设施经营权申请始终没有获得地方政府的批复和回应；地方政府强势施加的建设增项，使业主公司增加了相当规模的额外负担；业主公司与地方政府就车辆通行收费标准没有形成合理的调整机制；国家政策法规变动导致的风险由业主公司独自承担。上述几类不确定性风险源自于政府，事实上损害了社会资本的应得利益。其实，政府愿意引进社会资本，社会资本愿意与政府合作吗？如果企业害怕政府的不确定性，它是不敢进入的。解决这个问题只有一个方法，那就是要有规范、成熟的特许经营法律体系。

  第二个可怕来自于市场。北京市4号线地铁是我国内地第一个与外资合作特许经营城市轨道交通项目。香港地铁公司出资49%，首都创业出资49%，北京市基础设施投资公司出资2%，三方组建京港地铁公司，承建46亿元的机电设备投资，并负责全线的运营管理、设施维护和除洞体以外的资产更新（运营期内预计还需投入100亿元）。如何确定地铁收费标准、财政补贴额度成为双方合作的核心。科学的定价建立在未来客流量的准确预测基础之上。京港地铁公司委托国际知名的客流顾问公司对4号线的收入和客流进行预测，结果是2012年2.42亿人次，2017年2.77亿人次，2032年3.27亿人次。参考这一预测结果，综合其他因素，北京市交通委与京港地铁公司于2006年4月签订了特许经营协议。如果预测的结果不靠谱，将会导致PPP协议定价的不合理。事实表明，2012年的客流量就达到了3.51亿人次，提前20年突破2032年的预测值，而京港地铁2011年已经盈利，赚了2.4个亿。PPP项目的科学定价是一个世界级难题，源自市场的“阴谋”或信息不对称极有可能给政府带来相当大的损伤。

  第三个可怕来自于政府与市场的恶意合作。2003年，翔鹰集团董事长刘迎霞出资1.2亿收购齐齐哈尔市自来水公司68%的股份。翔鹰入主后，不少市民发现家中自来水“发黄、发黑，把洗衣机的白管子都给染黑了”。据媒体调查称，翔鹰集团将地下水改为采用地表水，并涉嫌篡改水质检测报告。此后，虽有官方检测辟谣，但公众仍对“齐黄水”数次抗议乃至上访。2009年，翔鹰集团率先响应国内城市水价上涨风潮，把居民用基本水价从每吨3.7元上调到每吨4.2元，超过当时的北京、上海，一举成为全国最贵。2011年，翔鹰集团持有的齐齐哈尔市自来水公司的股份被中国水务投资公司收购，在齐齐哈尔当地人眼里，是“政府被逼无奈又给买回去了”，刘迎霞在这次交易中“大赚一笔”，自来水厂成为“最美政协委员”的“提款机”。PPP项目如果发生这样的事情，那就是政府与市场合谋之下的腐败。防范这种可能出现的结果，需要从法律、制度、体制层面予以解决。

  不能简单地从教科书中或国外

  照抄照搬

  任何事物的发展都不是一条直线，城镇化PPP模式的中国之路也必定是机遇与风险并存。历史的经验值得汲取。自1840年至今天，我们国家走过了174年，迈出了三大步。第一步是1840年到1949年，用了109年时间，把外国入侵者从中国国土上赶走。怎么实现的？走农村包围城市的道路，建立了新中国。没有一本教科书提出“农村包围城市”，那是毛泽东主席的创造，实现了马克思主义的中国化。第二步是1949年到1978年，用了30年时间，实现了我国工业化的原始积累。怎么实现的？通过“剪刀差”体制解决了工业化的资金来源。没有一本教科书提出“剪刀差”的概念，那是中国人民汲取世界经验之后自己创造出来的，用“工业剪农业、城市剪乡村”的无奈之举，奠定了我国工业体系的基础。第三步是1978年到2012年，用了30多年的时间，实现了我国城市化的原始积累。怎么实现的？通过“土地财政”提供了资金来源。没有一本教科书提出“土地财政”，那是中国人民在当代的创造发明，虽然积累下不少隐患，但其历史功绩不容抹煞，没有“土地财政”就没有今天的城市化。

  自党的十八大胜利召开至2049年，是我国近代以来发展的第四步。在这30多年的时间里，需要我们创造性地探寻中国发展之路，全面实现中华民族的伟大复兴。第四步怎么走？一定不是简单地从教科书中或国外照抄照搬，必须是运用我们自己的创造和智慧，有效消除城镇化PPP模式中的“三个可怕”，推动实现由“土地财政”转向“税收财政”和“预算国家”，才能引领我们走向新的成功。

  （作者系财政部财政科学研究所金融室副主任、研究员）