解决道德风险，就需彻底割断政府的隐性担保，而拨备比例、存贷比、资本充足率再怎么严格，银行都有办法规避。这次《征求意见稿》规定，保险基金来源于保费缴纳、破产清算和基金运营，并没有政府注资。这就有望真正树立起市场化的监督和风险分摊机制。
□李宇嘉
对我国为何推出存款保险，目前各方的理解不外乎为利率市场化扫清障碍、保障储户存款安全、降低银行道德风险这几个方面。笔者认为，这些因素只是一般考量。存款保险制度在我国酝酿了21年却一直无法面世，但2012年以来，不仅管理层在此方面的表态、调研非常密集，而且十八届三中全会《决定》提出建立存款保险制度。现在发布《存款保险条例（征求意见稿）》并决定明年实施该制度，当属顺理成章，与我国当下特殊的经济金融环境密不可分。
坏账拨备、资本金和存款保险是“三位一体”的金融安全网。一般来说，前两者足够应付银行经营风险了，只有当出现系统性风险（或者叫小概率尾部风险），才会动用存款保险基金。
截至今年三季度，我国商业银行不良贷款率为1.16%，这在国际范围内是非常低的。而且，据金融监管部门披露的数据，截至2013年，我国银行平均坏账拨备率达300%、资本充足率达13%。但即便如此，无论政府还是业内人士，依然认为可能存在着系统性风险，其损失是坏账拨备和资本金无法覆盖的，这是我国决意推出存款保险的首要考虑，即通过制度性补缺，防患于未然。
系统性风险的信号，就是我国银行业不良贷款率连续十二个季度上升。表面看，资产和利润经过十多年“两位数”高增长后，银行不良贷款率会有个周期性的自然释放。但本质上，这却是我国不得不退出旧模式的代价。退出难，“新常态”的形成更难。而在较长的时期内，产出效率快速下滑、系统性风险的爆发不能不防。
2008年迄今，我国原来高度依赖出口的模式，已变而为高度依赖产能、房地产和地方平台三大投资的模式，投资在GDP中的贡献占到近50%。投资依赖就是银行贷款依赖，基本逻辑是“土地抵押→银行贷款→房价上涨→偿还贷款”。在房价快速上涨时期，各方乐见这种模式：房价地价上涨，债务偿还有保障，投资效率没问题。另外，房价地价上涨，物价和通胀比较高，真实利率下降（甚至是负利率），债务成本也比较低，间接提高了投资效率。
即便在2010年以后，为消化“4万亿”投资的负面影响，央行开始收紧货币和信贷，但借道“影子银行”，原来的银行存款绕了一圈后又回到了房地产和地方政府，不仅投资成本更高了、风险更大了，而且以“表外”的形式出现，将坏账拨备、存贷比、额度控制、资本充足率等监管全部绕过。所以，尽管信贷控制住了，社会融资规模却比2008年翻了1.5倍。据夏斌的研究，我国2009年到2013年货币供应高达63万亿，超过从1949年到2008年底59年间的货币供应量，多出的货币基本上在对接投资主导的旧模式。
目前，中央政府对过渡到“新常态”、切换到“新模式”的各项政策力度很大。于是，产能泡沫风险开始暴露，PPI连续33个月负增长，银行不良贷款中的80%是过剩产能造成的；《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和新《预算法》的发布，意味着政府对平台的担保和融资功能将被全部剥离，地方政府债务受到全面约束，平台贷款风险将是下一个引爆点。今年以来各地楼市持续下滑，总体供应过剩叠加无效供应，楼市大周期下行的通道已开启。而楼市下行具有“釜底抽薪”的效果，不仅以土地抵押的平台贷款和表外贷款风险会恶化，受楼市需求牵制的上下游过剩产能的贷款风险也将会恶化。
由于我国银行经营没有差异性，任何一家银行出现风险，都有非常强的传染效应，系统性风险会加速爆发。从过去一段时间信托产品违约、农商行被挤兑来看，相关事件有蔓延之势。因此，“破旧”需要“立新”来配合，在风险还未爆发前未雨绸缪，而补缺金融安全网的最后一个环便是存款保险制度。
上世纪90年代解决银行、信托破产，本世纪挽救银行于“理论上破产”，事实上都在发挥国家隐性担保替代存款保险的作用。解决可能出现的系统性风险，若继续延续国家隐性担保，尽管还可“顶一阵子”，但隐性担保下的道德风险不能再蔓延下去了。长此以往，不仅系统性风险会无限放大，而且会离“新常态”、“新模式”越来越远。
隐性担保下的道德风险近乎疯狂。由于地方政府财政软约束和对于土地的依赖、GDP的追求，银行大胆创设了以土地抵押，给过剩产能、融资平台和房地产贷款的模式。因为银行认定地方政府无法容忍房价下跌，贷款一定会有保障。于是， 银行在套利地方、地方在套利中央的连环套下，中央政府成了最后的“买单者”，其绕开监管、通过影子银行套利、甚至是高利贷的特性更将加剧系统性风险的爆发。
更为重要的是，作为旧模式特有的融资渠道，银行贷款发放和风险防范就看“有无土地抵押”，而不是企业的净值分析，这就无法解决没有土地抵押物的小微、中小企业、新兴产业“融资难”、“融资贵”的问题。而且，隐性担保让银行是否“国有”成为储户存款配置的唯一指标，促使资金全部流入国有银行，这也不利于多层次资本市场的建设，更无法对接新模式下的融资体制。
解决道德风险，就需彻底割断政府的隐性担保，而拨备比例、存贷比、资本充足率再怎么严格，都经不起银行规避，关键是要建立可置信的威胁。这次《征求意见稿》规定，保险基金来源于保费缴纳、破产清算和基金运营，并没有政府注资。若保险基金坐实了，用银行缴纳的真金白银去解决问题，就有望真正树立起市场化的监督和风险分摊机制，隐性担保也就彻底割断了，这是防范系统性风险的根本之道。
（作者系深圳市房地产研究中心高级研究员）