■当前应坚持稳中求进的工作总基调，主动适应中国经济发展新常态背景下的经常项目收支基本平衡、跨境资本流动震荡加剧、外汇储备变动趋缓的国际收支运行状况，需要在有序推进人民币资本项目可兑换改革、加快培育和发展外汇市场和加强跨境资本流动双向监测预警三方面加大外汇管理与改革的力度。

  ■资本项目可兑换涉及汇兑和交易的开放，事关多个部门，是一项系统工程。个人认为，根据资本项目可兑换的总体部署，当前外汇体制改革的着力点有三：一是进一步大力推进外汇管理的简政放权。二是加快构建外债和跨境资本流动的宏观审慎管理框架。更多运用汇率、利率、税率，以及探索引入托宾税等价格工具调节跨境资本流动。宏观审慎管理不是危机管理与处置，而是一边扩大开放、一边防范风险，加快构建逆周期调节的手段和措施，积极防范和化解跨境资本流动冲击。三是进一步完善跨境资本流动统计监测体系。

  ■影响我国跨境资本流动的因素正日趋多样化、复杂化。可以想见的情形是，在经常项目继续顺差的格局下，2015年我国跨境资本流动的双向波动将更为频繁。

  □ 管涛

  外汇管理的中心任务是促进国际收支平衡，促进国民经济健康发展。过去较长时期，由于国际收支持续较大顺差、外汇储备大幅增加，“防热钱、控流入”一直是外汇管理工作的重点。2013年，面对新一轮大规模的跨境资本流入，4、5月份外汇管理部门果断出台打击虚构贸易融资套利行为、抑制外汇贷款过快增长的措施，效果立竿见影。2014年，虽然一季度继续呈现经常项目与资本和金融项目（简称“资本项目”）“双顺差”、外汇储备较快增长的压力，但在国内国际经济金融环境错综复杂、人民币汇率双向波动明显增强的背景下，二季度以来国际收支转为“经常项目顺差、资本项目逆差”，总体趋向自主性平衡，这为深化外汇体制改革创造了良好的外部环境。过去一年，外汇管理部门围绕服务实体经济需要，加快转变管理方式、积极实行简政放权，大力推进贸易投资便利化，取得了新进展和新突破。

  2015年是全面完成“十二五”规划的收官之年、全面深化改革的关键之年，也是全面推进依法治国的开局之年。日前，国家外汇管理局局长易纲在《外汇管理方式的历史性转变》一文中明确提出，继续打好深化外汇管理改革的攻坚战，仍要以“五个转变”为核心，推改革、防风险、夯基础、抓管理。个人认为，当前应坚持稳中求进工作总基调，主动适应中国经济发展新常态背景下的经常项目收支基本平衡、跨境资本流动震荡加剧、外汇储备变动趋缓的国际收支运行状况，需要在以下三方面加大外汇管理与改革的力度。

  有序推进人民币资本项目可兑换改革

  2013年底十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出要加快实现人民币资本项目可兑换的战略目标。2014年，人民币汇率和利率市场化改革提速、跨境人民币业务持续较快发展、“沪港通”正式启动、企业境外投资改备案与核准管理、跨国公司本外币双向资金池试点扩大、黄金国际板交易推出、上海自贸区金融改革试点铺开等举措，意味着人民币资本项目可兑换、资本市场双向开放正在紧锣密鼓地积极推进。

  2014年底，中共中央政治局第十九次集体学习强调，站在新的历史起点上，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须适应经济全球化新趋势、准确判断国际形势新变化、深刻把握国内改革发展新要求，以更加积极有为的行动，推进更高水平的对外开放，加快实施自由贸易区战略，加快构建开放型经济新体制，以对外开放的主动赢得经济发展的主动、赢得国际竞争的主动。同时，还明确指出，我国经济发展进入新常态，妥善应对我国经济社会发展中面临的困难和挑战，更加需要扩大对外开放。这吹响了以开放促改革、促发展的冲锋号。

  资本项目可兑换涉及汇兑和交易的开放，事关多个部门，是一项系统工程。如果只放开汇兑限制，而不取消交易限制，资本项目可兑换就难以取得实质性的效果，反之亦然。个人认为，根据资本项目可兑换的总体部署，当前外汇体制改革的着力点有三：一是进一步大力推进外汇管理的简政放权。近年来，外汇局坚持稳中求进、改革创新，扎实推进资本项目可兑换，从重审批转向重监测，2009年以来共取消27项行政审批，事前监管方式显著下降。其中，资本项目下行政许可项目已由原来的59个子项减少至20个子项，减少了66%。下一步，应贯彻落实国务院关于加快行政审批制度改革的统一部署，坚持顶层设计与基层探索相结合，加快简政放权的步伐。一方面，坚持底线思维，尝试梳理出现阶段外汇局职责范围内还需要限制的资本项目交易及汇兑行为，做到“法不禁止则可行”；另一方面，坚持依法行政，规范行政决策和行政执法，约束外汇管理部门的权力，做到“法无授权不可为”。在此过程中，外汇局应主动与其他部门加强政策沟通与协调，争取交易放开与汇兑便利齐头并进，防止出现政策“空转”。此外，还可借鉴成熟市场和其他监管部门的做法，加快从“规则管理”转向“原则管理”，督促银行按照“了解客户、了解业务、尽职审查”的原则，将相关外汇管理要求内化为银行业务操作流程和内部管理制度，提高外汇业务真实性审核的效率，理顺外汇管理政策传导机制。

  二是加快构建外债和跨境资本流动的宏观审慎管理框架。资本项目可兑换不是一放了之，而是要伴随着可兑换进程，逐步减少对准入管理和数量控制等传统外汇管理手段的依赖，代之以基于防范系统性风险的宏观审慎管理工具，更多运用汇率、利率、税率，以及探索引入托宾税等价格工具调节跨境资本流动。宏观审慎管理也不是危机管理与处置，而是一边扩大开放、一边防范风险，加快构建逆周期调节的手段和措施，积极防范和化解跨境资本流动冲击。在推进相关工作时，要重视本外币跨境管理政策，以及宏微观审慎管理政策的协调一致，形成监管合力、提高监管效率。

  三是进一步完善跨境资本流动统计监测体系。越是扩大开放，越要有效防范风险。宏观层面的监测分析以及事中事后的管理，均离不开统计数据的支持。2013年底重新修订发布的《国际收支统计申报办法》，为完善国际收支统计制度体系、强化全社会统计申报意识奠定了法律基础。下一阶段，国际收支统计工作的“重头戏”之一，就是全面正式实施对外金融资产负债及交易统计制度，这是支持扩大金融开放的一项极其重要的基础性工作。该项制度实施后，我们将能够按月掌握境内机构对外资产负债的流量和存量状况，以及银行和非银行部门的跨境资金流动状况。将来，国际收支统计数据可以做到分国别、币种和产品进行深加工，有助于及时掌握境内机构的对外风险敞口状况，并参与国际比较研究。做好该项制度的实施，对于境内机构在从事对外投融资活动时加强内部风险控制也将大有裨益。

  加快培育和发展外汇市场

  国际清算银行（BIS）每三年做一次全球外汇市场交易的调查。2013年4月的最新调查数据显示，全球日均人民币外汇交易量达1200亿美元，人民币已从2010年4月调查时的全球第17大交易货币跃升为第9大交易货币。其中，在岸市场成交量419亿美元，离岸市场成交量781亿美元。离岸市场人民币外汇交易量已超过了在岸市场，这反映了近年来跨境人民币业务发展的积极成果，显示人民币正逐步迈向越来越全球广泛使用的货币。据估计，2014年全球人民币外汇日均交易量已超过2000亿美元，而在岸市场当年上半年的日均交易量仅有508亿美元，同比增长15%。

  人民币外汇交易的在岸市场发展之所以滞后于离岸市场，主要是因为在岸市场限制较多，价格和交易机制不够灵活，市场主体参与不够充分。如果在岸市场发展继续迟缓，就可能被进一步边缘化，进而丧失人民币汇率的定价权。长此以往，将加大我国对外金融开放的风险，侵蚀国内金融发展的基础。解决之道不是阻止在岸市场与离岸市场的互联互通，而是应该消除体制机制障碍，加快在岸市场的发展，缩小两个市场的差距，重新把握人民币外汇交易的主动权。

  2014年，配合人民币汇率双向浮动区间进一步扩大的改革，我国又出台了一系列外汇市场管理新举措，如：取消所有挂牌汇价的浮动区间限制，进一步提高银行结售汇定价的自主权；以外汇期权为重点丰富汇率避险工具，丰富产品功能；推进外汇市场自律管理，维护市场公平竞争秩序；简化金融机构银行间外汇市场准入管理，等等。

  2015年，境内外汇市场发展可从以下三方面发力：一是有序扩大银行间外汇市场的参与主体。尽管2005年汇改时早就明确提出，鼓励非金融企业和非银行金融机构进入银行间外汇市场，但迄今为止只有50多家财务公司入市，其他类型的非银行金融机构尚未入市。因此，目前参与人民币汇率形成的市场主体主要是400多家的银行和财务公司会员。而这两类机构均基于客户指令入市交易，风险偏好相同，容易形成单边市场。未来如果能够引进一些不同风险偏好的机构，特别是引入一些金融交易参与银行间市场外汇买卖，将有利于提高外汇市场的流动性，完善外汇市场的价格发现和风险规避功能。与此同时，还应稳步推进外汇市场的双向开放。一方面，支持境内银行为境外机构和个人提供人民币外汇买卖的服务，吸引更多符合条件的境外机构参与银行间外汇市场交易；另一方面，可研究适当放宽境内金融机构参与境外人民币外汇市场的限制，这将既有利于锻炼境内机构参与国际市场的能力，也有助于发挥境内机构对国际市场的影响。

  二是进一步丰富外汇市场产品。我国已陆续推出了远期、掉期、货币掉期、期权等基础的人民币外汇衍生产品。但根据金融为实体经济服务的要求，一直强调人民币外汇衍生品交易的实需原则。境内推出人民币外汇期货产品，实需原则也是一个重要的政策障碍。然而，从成熟市场的经验看，如果没有适度的投机，就容易影响外汇市场功能的发挥。境外无本金交割的人民币远期（即NDF）之所以能够随时出清，就是因为市场参与者既有套保的、也有投机的，市场才有足够的流动性。下一步，应根据人民币汇率市场化改革和资本项目可兑换进程，适当突破实需原则，加快在岸市场人民币外汇衍生品交易的发展，增加外汇市场的深度和广度。同时，外汇市场监管的重心逐渐从产品准入管理，转向完善市场基础设施和加强市场风险监测。完善外汇市场基础设施包括，统筹银行间市场竞价和询价交易模式、声讯经纪与电子交易平台协调发展，建立分层、包容性交易平台；扩大银行间市场净额清算业务，稳步发展中央对手清算（CCP）等。加强外汇市场风险监测，可借鉴本次国际金融危机后国际社会的做法，健全外汇交易数据报告库制度。我国在这方面已有一定的基础，银行间的外汇交易数据均早已要求向中国外汇交易中心集中报送。今后重点是加强对已报送外汇交易数据的深度加工和利用，以及对场外人民币外汇衍生品交易等外汇业务数据的采集和分析，以及时、全面、准确地掌握外汇市场运行状况及演进趋势。

  三是开展持续的投资者风险教育。2014年人民币汇率双向波动明显增强，对企业是一次生动的风险教育，有助于企业增强汇率风险意识。下一步，还要进一步加强对投资者的风险教育，引导企业树立正确的汇率风险意识，积极管理汇率双向波动的风险。要帮助企业正确认识汇率避险工具的作用，不能把汇率避险当作赚钱的工具而应作为管理风险的手段，并引导企业对外汇敞口进行适度套保而避免过度投机。

  加强跨境资本流动双向监测预警

  2014年，我国跨境资本流动呈现两个较为明显的背离：一是贸易顺差与外汇储备增长相背离。2014年二、三季度，海关统计的外贸进出口顺差合计达2144亿美元，同比增长69%，同期国际收支口径的外汇储备资产（剔除了汇率和资产价格变动的估值效应影响）仅增加了224亿美元，同比少增85%。二是本外币利差与跨境资金流向相背离。2014年，尽管美联储逐步退出量化宽松的货币政策，但人民币利率仍然持续高于美元利率，下半年境内反映利差交易货币吸引力的夏普比率甚至由负转正、大幅回升，而境内主体却延续债务去美元化的调整，7至10月份即远期结售汇（即“即期银行结售汇差额+未到期远期结售汇差额变动额”）连月逆差，累计逆差619亿美元。

  上述两个“明显背离”表明，影响我国跨境资本流动的因素正日趋多样化、复杂化。除传统的贸易、利差因素外，其他国内外经济基本面因素也为市场日益关注，进而影响市场主体的风险偏好和财务运作。与此同时，境内外汇市场的多重均衡特征更加凸显，在进出口顺差和本外币正利差的给定条件下，外汇市场既可能供大于求，也可能供不应求，跨境资本流动的波动性加大。

  展望2015年，我国国际收支运行的诸多影响因素中，较为确定的有：一是我国将继续保持较大规模的外贸进出口顺差；二是人民币将继续维持对美元、欧元、日元等主要国际货币的正利差；三是我国经济增长速度将维持在世界主要经济体中的较高水平。而不确定的情况有国内经济运行、人民币汇率走势、财政金融风险释放、货币政策调整，以及世界经济与货币政策分化程度等。

  可以想见的情形是，在经常项目继续顺差的格局下，2015年我国跨境资本流动的双向波动将更为频繁：当境内外因素偏多时，跨境资本大量流入，境内市场外汇供大于求，且供求缺口可能超过贸易顺差；当境内或境外因素偏空，尤其是境内外偏空因素叠加时，跨境资本流出压力加大，境内市场外汇供求趋向基本平衡，供求缺口小于贸易顺差，甚至有可能出现外汇供不应求。

  总之，未来一段时期，我国外汇市场形势复杂多变、挑战前所未有。为此，下一阶段，一是切实加强对跨境资本流动的双向监测预警。要从意识到措施，调整过去多年主要精力集中应对资本流入压力的做法。不仅要关注资本异常流入渠道，也要关注资本异常流出风险；不仅要关注外贸进出口和本外币利差变化，还要关注国内国际的经济金融动向。当然，由于我国经济基本面总体健康，货物贸易顺差、外汇储备较为充裕，对资本流动和人民币汇率双向波动要有一定容忍度，不必过度反应。

  二是不断完善跨境资本异常流动的应对预案。国内国际诸多不确定、不稳定因素的存在，大大增加了对跨境资本流动状况的预测难度。在情景分析的基础上，应根据不同的情形，设计不同的政策组合、预设启动阈值，应对可能出现跨境资本异常流入或流出的状况。2010年11月、2011年3月和2013年5月，外汇局三次启动应对跨境资本异常流入的预案，成效显著。目前，可考虑根据外汇形势变化评估2013年所启用的临时性限制措施的必要性，并对这三次实践的经验进行总结，不断充实应对预案的工具箱。此外，过去几年，外汇管理理念和方式发生了重大的历史性转变，有必要进行压力测试，以更好迎接跨境资本双向震荡冲击的挑战。

  三是进一步提高国际收支统计数据透明度。历次国际金融危机的重要教训之一是，信息不透明容易引发羊群效应下的市场恐慌。近年来，外汇局在增加数据透明度方面做了大量工作，已经做到按季发布国际收支平衡表和国际投资头寸表数据，按月发布银行即远期结售汇和代客涉外收付款数据。下一步，要继续扩大数据披露的范围，提高数据发布的时效性。在2014年11月的布里斯班二十国集团（G20）领导人峰会上，中国政府宣布将采纳国际货币基金组织（IMF）的数据公布特殊标准（SDDS），以在更高标准上与国际接轨。从现在起，需要做好相关准备工作，国际收支统计数据也是其中一项重要内容。同时，还要进一步利用多种形式、多个平台加强对外汇数据的解读，引导市场正确理解和理性看待跨境资本流动的震荡走势。最终的理想状态是，向市场提供统计数据、对市场普及分析方法，由市场自行利用相关数据识别和管理跨境资本流动风险。

  （作者系中国经济五十人论坛成员。本文仅为个人看法，不代表作者所在机构和单位的意见）