文眼

  岁末年初，除了忙于总结过去、规划未来之外，花一点时间，静下心来，想一些事关根本的问题，一些有思想价值的问题，一些原则问题、思路问题，也许是有必要的。故而，近日的专题研究版面将编辑重点放在此类选题上，不知读者朋友以为如何？

  ——亚夫

  ■认识经济发展阶段性特征，把握新常态，对于宏观经济政策制定有重要意义。我们所说的新常态，与西方国家用“新常态”来形容“危机后经济恢复缓慢而痛苦的过程”不同。荀子曰，天行有常。“常”指的是规律。“新常态”是指经济发展新阶段的规律和特点。

  ■经过半个多世纪特别是改革开放以来的探索和实践，我国经济发展水平明显提高，GDP总规模由1978年的3645.2亿元增长到2013年的56万亿元，人均GDP接近7000美元，步入中等收入国家行列，现在正迈向新的发展阶段。但是，也要看到，经济社会发展中的约束条件和结构性矛盾仍较为突出，处于经济再平衡的关键阶段。

  ■更重要的是，我国正处于跨越“中等收入陷阱”，实现发展速度、发展方式、结构调整、增长动力转换的关键时期，要充分关注这个时期存在的问题和风险，积极创新宏观调控的思路和方式，形成宏观调控政策的新常态，保持经济持续健康发展。

  □国家行政学院经济形势分析课题组

  适应新常态，新宏观调控框架基本成型

  牢牢树立底线思维意识；构建“区间调控”加定向调控的新调控框架。

  本届政府面对复杂的国际国内环境，针对新常态下经济运行特点，保持定力，积极创新宏观调控思路与方式，取得了重要进展。

  1.牢牢树立底线思维意识

  市场经济下实施宏观调控，基本原因在于社会所要达到的经济社会目标是多重的，不是单一的，市场机制主要是为经济效率目标服务的。1952年,丁伯根法则(Tinbergen)就已经说明,宏观调控的多重目标需要多种宏观调控工具,并且这些工具要合理搭配使用。那么，在经济发展不同时期，就要抓住主要矛盾，解决主要问题。

  一是把握经济增长的底线。

  一方面是深刻认识到经济增长速度放缓符合经济增长的内在规律。2013年以来，受周期性、趋势性调整和历史积累矛盾凸显等多重因素交织影响，经济增速下行压力增大。另一方面，从我国经济运行的基本面和基本格局看，我国有条件也有可能达到一定的发展速度。

  我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，发展仍是解决所有问题的关键。“十二五”规划提出2011—2015年国内生产总值年均增长7％，十八大报告提出到2020年实现国内生产总值比2010年翻一番，都对速度有明确要求。没有一定的发展速度，增加就业和改善民生将无从谈起，转变发展方式和进行结构调整也没有空间。要科学认识经济增长速度的转换和潜力，在此基础上确定合理的速度。

  二是守住就业的底线。

  我国是人口大国，就业压力大的问题将长期存在。就业是民生改善和社会稳定的基础，是经济稳定的重要体现。当前经济增速放缓，对就业不利，尤其是以高校毕业生为重点的青年就业难，城镇化过程中农村转移劳动力就业不充分等问题很难解决。调查失业率上升、就业弹性下降、就业结构性矛盾突出，若不妥善处理将给社会带来不稳定因素。

  长期看，通过提高服务业比重增加就业的潜力较大。2013年，我国第三产业占GDP的比重为46.1％，而按照世界银行数据，服务业在GDP中的占比，近年来中等收入国家为53％，高收入国家为72.5％，低收入国家为46.1％。从第三产业内部结构看，我国以物流及餐饮旅馆业等传统的服务业比重较大，以信息、金融、保险及商业服务为主的现代服务业比重较小。

  若能抓住第三次产业革命契机，我国的服务业可容纳的就业人数还有相当的发展空间。当前，要从我国经济发展结构和特点出发，抑制经济减速可能带来的失业，使服务业增加值占国内生产总值比重稳步提高，使登记失业率维持在合理水平。

  三是控制价格的底线。

  当前经济运行条件下，需要严格控制流动性，不能因为短期的经济问题而大幅放松货币。回顾上世纪90年代以来的物价运行，CPI大致经过了三轮上涨，分别是1991—1996年、2007—2008年和2010—2011年。1991—1996年。不容忽视的是，资本市场及其衍生品市场迅速发展，造成了资产价格上涨。

  从国际经济发展经验看，资产价格波动对金融体系和经济稳定带来的影响不容忽视。截至2014年10月末，我国广义货币供应量已达120万亿元，但资金使用效率较低，资金配置结构不太合理。与实体经济相比，非实体经济的投资回报率较高，比较利益诱导大量资金流向非实体经济领域。当前，物价水平处于较低水平，可以抓紧时机推进价格改革。

  2.提出“区间调控”加定向调控的新调控框架

  在底线思维的基础上，去年政府提出合理区间概念，确定调控的上下限指标和目标值，形成区间调控的新宏观调控思路，努力保持经济运行处于合理区间。如果经济运行在合理区间，就不使用强刺激政策，此时把经济政策的重点放在调结构、转方式、促改革上，只有当经济运行滑出底线时，才采取较明显的干预措施。

  去年，中央政府对宏观调控政策作了进一步创新，提出在区间调控基础上要注重深层次结构矛盾、要对可能滑出合理区间的重要影响变量进行预调微调，即实施定向调控政策。李克强总理指出，必须坚持在区间调控的基础上，注重实施定向调控，也就是保持定力、有所作为、统筹施策、精准发力，在调控上不搞“大水漫灌”，而是抓住重点领域和关键环节，更多依靠改革的办法，更多运用市场的力量，有针对性地实施“喷灌”、“滴灌”。这是区间调控方式的深化。主要表现在以下方面。

  加强薄弱环节定向投资。

  加快了“十二五”铁路规划项目特别是中西部和贫困地区铁路建设，推进了地下管网等城市薄弱基础设施建设。出台扩大信息消费政策，推动实施宽带中国战略，发放第四代移动通信牌照，推进三网融合。这些措施有利于稳增长和经济长远发展。

  针对中小微企业结构性减税。

  近年来，国家出台一系列惠及中小企业尤其是小微企业发展的税收政策，包括：对符合条件的小型微利企业减按20%的税率征收企业所得税；将增值税小规模纳税人的征收率由6%和4%统一降至3%等。

  自2014年10月1日至2015年12月31日，对月销售额２万元至３万元的增值税小规模纳税人和营业税纳税人，暂免征收增值税和营业税，政策范围涵盖小微企业、个体工商户和其他个人。去年上半年，全国小微企业减免税款37.1亿元，目前，73.9%小微企业享受企业所得税减半征收的优惠。

  实施定向宽松货币政策。

  定向、定量、定期是货币政策调控的特点。针对经济运行特点，实施“定向降准”。分别下调县域农村商业银行和合作银行存款准备金率，对符合审慎经营要求且“三农”和小微企业贷款达到一定比例的商业银行下调存款准备金率0.5个百分点。

  2014年8月27日，央行宣布，引导农村金融机构降低涉农贷款利率，支农再贷款执行优惠利率，贫困地区符合条件的农村金融机构的支农再贷款利率还可在优惠利率基础上再降1个百分点。推出短期流动性调节工具SLO（Short-term Liquidity Operations）和常备借贷便利SLF（Standing Lending Facility）两项利率调控工具，在平抑银行体系流动性临时波动和实现短端利率区间管理方面，发挥了积极作用。在中期资金市场上，央行也创设了多个工具试图引导利率，如通过中期借贷便利(Medium-term Lending Facility, MLF)，提供中期货币。

  李克强总理在2014夏季达沃斯论坛时表示，“要在保持定力的同时有所作为，那就是坚持区间调控，实施定向调控，实际上这也是结构性调控，根本上讲是靠改革来激发市场活力，同时增加公共产品的有效供给，并且促进实体经济、新兴产业发展。”新一届政府实施的宏观调控注重从供给端和需求端发力，注重短期调控和长期改革相结合，积累了经验，取得了成效。

  宏观调控政策要在调结构、转方式中发挥引领作用

  实现经济增速平稳换挡；加快经济结构战略性调整；有效释放改革红利；防止和化解各类经济风险。

  早在1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》一文就指出“越是搞活经济，越要重视宏观调节，越要善于在及时掌握经济动态的基础上综合运用价格、税收、信贷等经济杠杆……”。十八届三中全会指出，“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。”宏观调控要紧扣经济发展特点，适应经济发展阶段新变化，才能达到预期效果。年前召开的中央经济工作会议分析了发展阶段转换时期我国经济新特点和新变化，对宏观调控提出了新要求。

  1.实现经济增速平稳换挡

  对于经济增速下滑趋势，学界有不同的看法。有的认为是经济发展到一定阶段的必然现象，有的归因于外部震荡，有的认为是前期政策抑制了需求。对于中长期发展速度也有不同看法，乐观派认为，通过改革和结构调整，经济增速恢复到8-10%是可能的。悲观派认为，受到要素成本及发展阶段限制，经济增速已经不可能恢复到8%以上（除个别季度外），不发生断崖式下降已经不错了。

  不论如何解释经济减速以及预测中长期增长速度，事实是，截至2014年第三季度，我国经济增速已经连续14个季度低于改革开放三十五年的平均年增长率（9.8%），其中自2012年第二季度以来，GDP增速已连续10个季度低于8%，而且经济下行压力还在加大。

  从要素供给条件看，我国目前已经走到劳动力供给的转折点，人口红利逐步消失。据测算，2023年，中国65岁以上老人的比例将超过总人口的20%，成为老龄化国家，若那时人均GDP没有超过13000美元，就是说未富先老，将陷入中等收入陷阱。资源约束增强，已成为世界上最大的能源消耗国。需求支撑条件减弱。投资需求刺激空间缩小，2008年以来，新增每单位GDP所需的新增投资大幅增加，边际资本产出比（ICOR）迅速上升。

  世界经济复苏缓慢，出口需求处于下降趋势。消费需求短期难以大幅提升，一波接一波“排浪式”消费带动国民经济“排浪式”增长的情况不大可能再出现了转换的过程是艰难的，但不转变就没有出路。关键是要平稳转换，避免换挡“焦虑症”和经济的大起大落。

  2.加快经济结构战略性调整

  从需求结构看，内需与外需失衡。经济增长在较大程度上依赖国际市场，出口增长曾一度达到20%左右。金融危机后，全球经济低迷，出口对GDP的贡献从2009年转为负值，除2010年为0.4外，2009年、2011-2013年均为负值。

  投资与消费失衡。金融危机前，2003-2008年，投资率约为42%，金融危机后强刺激政策一下子把投资抬上去了，2009年-2013年投资率为47%-48%，大量的投资导致生产能力迅速扩张。生产的产品原来可以销售到国外，现在出口递减，引发严重的产能过剩。2001-2007年，消费占GDP比重为55.1%，而到了2008-2013年，该比重降低为48.8%。

  消费不足与收入分配结构不合理相关，居民收入在国民收入分配中的比重偏低，影响了居民消费需求的提高。储蓄率偏高，尤其是政府储蓄和企业储蓄占比过高。一个大国长期主要依赖投资、外需拉动经济增长，会加大经济的不稳定性，不利于国民经济良性循环。当前必须加快推进经济结构调整，促进经济协调发展。

  3.有效释放改革红利

  宏观调控政策可以在解决结构性问题上起重要作用，但由于其偏向短期特点，其作用也是有限的。要彻底解决中国经济的结构性问题、释放经济增长潜力，必须全面深化改革，有效释放制度红利。因此，宏观调控政策要与改革政策配合。

  三十几年的稳步增长与坚持改革密切相关。上世纪80年代初，家庭联产承包责任制为核心的农村改革大大激发了农民的积极性，奠定了经济增长的基础。1990年代，“建立社会主义市场经济体制”释放了市场的活力，使得劳动力、土地等生产要素从效率低的经济活动流向效率较高的地方，大幅提高了全要素生产率。2001年，中国正式加入WTO，由此收获了全球化的改革红利。对外开放使得中国较好地运用国际、国际两个市场，通过引进国外先进技术以及利用自身优势，迅速缩小了和发达国家之间的差距。

  当前的困境与改革不到位相关联。中国经济走到今天，有部分增长动力已经衰竭，甚者成为制约经济增长的瓶颈。比如，人口红利逐步递减，资源红利正在消失并成为增长的瓶颈，开放红利遭遇新贸易规则的挑战。未来的增长潜力取决于改革推进的程度和力度。三十几年的改革走到现在已经处于胶着状态,有人受益无人受损的空间已经没有了，很难再有帕累托改进。但是，仍存在制度变革促进经济增长的潜力。通过制度创新，激发新的改革活力，促进尚未完成的改革进一步深入，打开体制机制的束缚，创造新的增长空间。

  4.防止和化解各类经济风险

  在经济向新常态过渡时期，防风险任务艰巨。当前，较为突出的是房地产泡沫风险和地方债务风险。当前房价大大高于普通居民现有的支付能力和对未来收入增长的预期。各地都将房地产业作为经济发展的重要支柱产业，许多地区的土地财政收入曾经一度占当地财政收入的40%至60%。为控制风险，我们实施了缓慢缩减货币供应增速、加强影子银行监管等结构性紧缩货币政策。在经济下行、房价下跌的形势下，有地方的房地产开发商拖欠银行大量贷款，为房地产业提供了融资服务的金融体系面临一定程度的金融风险。

  个别地方政府债务已经处于失控状态，债务“黑洞”越滚越大。2014、2015年，债务进入集中还款高峰期，加之财政收入增速递减，又需要借债搞新的投资，债务总量明显增加。

  初步测算，2008-2009年期间，基础设施投资增速每提高1个百分点，会推升债务率约1.15个百分点，到2012-2013年期间，这一数值提升到1.6个百分点。市场估计，2014年末我国债务率可能会超过230%。有些省会城市本级政府负有偿还责任的债务率(债务余额与当年可支配财力之比)超过100%。从目前发展趋势看，越来越多的地方政府将面临财政入不敷出、赤字持续扩大的困境。

  在新常态下宏观调控，“控风险”是一项常态化的工作。在实施宏观调控政策时，必须高度重视这些风险，特别是要防止这些风险因素的相互叠加，酿成系统性风险，因此，“药”不能用得过猛过急。

  今后一段时期宏观调控的着力点

  大力推进结构性改革；积极财政政策要进一步发力；保持中性的货币政策；注重宏观调控的国际协调。

  1.大力推进结构性改革

  一是正确处理政府与市场关系。

  处理好政府和市场的关系，不能简单理解为政府职能削弱与市场功能的强化。市场要在资源配置方面发挥更加重要的作用，政府要在基本公共服务、市场监管和社会监管方面到位而不缺位。凡是市场主体有能力做好的事情都交给市场主体去做，政府的主要职责是为市场主体创造公平竞争的环境。

  二是释放消费潜能，扭转投资消费失衡。

  形成消费主导新格局，既是短期政策的着力点，又是中长期的战略选择。加快推进国民收入分配结构调整，从国民收入分配结构入手，对初次分配中的国家、企业、居民收入份额做实质性改变，扭转国民收入中居民收入比重不断下降的趋势，切实增加居民收入和财富存量。

  把握消费结构升级特点，顺应居民消费由以衣、食为主的生存型、温饱型，向以住、行为代表的小康型、享受型转变的特点，打破产品市场垄断，鼓励社会资本进入住房、教育、医疗等行业，提高产品供给的质量和效率，为居民消费营造良好的环境。

  三是推进产业结构升级和区域协调发展。

  改造和提升传统产业。鼓励运用高技术和先进技术改造提升制造业，提高自主知识产权、自主品牌和高端产品比重。加快发展服务业特别是现代服务业。坚持市场化、产业化、社会化的方向，加强分类指导和有效监管，进一步创新、完善服务业发展的体制和机制，建立公开、平等、规范的行业准入制度。大力发展金融、保险、物流、咨询服务等现代服务业，积极发展文化、旅游等需求潜力大的产业，加快教育培训、养老服务、医疗保健等领域的改革和发展。

  实施“一带一路”、长江经济带与京津冀发展战略，构建区域发展新格局。“一带一路”统筹了国际国内两个大局、统筹了改革开放两个战略，通过全球投资、全球配置资源，缓解部分国内产能过剩压力，优化价值链布局，在全球范围内进行产业、服务、资本、人才布局。

  长江经济带沿长江开放开发，以上海为龙头，以武汉为龙腰，以重庆为龙尾，利用长三角城市群在长江经济带上的龙头引导作用，在基础设施、产业、公共服务等方面达到一体化，形成中国经济发展的重要增长区域。推动京津冀一体化发展，构建布局合理互促共进的城镇发展体系。要用新思维、新模式推进经济带建设。应用信息技术、大数据等平台，促进各地区协调发展、协同发展、共同发展。

  四是发展多层次资本市场，形成合理的金融结构。

  大力发展债券市场，特别是政府的债券市场。经济发达地区的地方政府可以发行地方债，短期可以试行银行成熟贷款的证券化，银行最高质量资产变成现金，对于银行是注资，对于资本市场等于把存款逐步变为债券市场的持有者，通过这种方式，既可以化解银行的风险，又可以推动债券市场的发展。稳妥推进大宗商品期货和国债期货市场建设。进一步拓宽资本市场的广度和深度。发展有利于经济转型的多层次资本市场，使各类型企业尤其是创新新型、高科技企业能在资本从市场获得资金支持。

  积极发展场外交易，适时推出国际板市场。建立主板市场、中小板市场及创业板市场的转板机制，完善多层次转板市场的效率。以提高市场透明度为核心强化基础性制度建设。积极培育和发展机构投资者，完善发行上市、并购重组、分红、退市等规则体系。

  同时，推动银行业战略转型。从粗放型转向集约型，增加零售业务或差异性业务占比。从全能型转向专业型，做深做细做实主业，充分发挥出主业领域的比较优势和竞争优势。从“无限区域型”转向“有限区域型”，小型银行（主要是城商行、农商行和村镇银行等）要在战略上采取“求异型战略”，在主要业务区域的确定、客户群体的选择和金融产品的研发上与大银行形成错位发展与互补之势，形成有特点、差异化的经营策略。

  2.积极的财政政策要进一步发力

  一是激发经济活力。

  继续通过结构性减税缓解企业经营困难，扩大对中小微企业的减税力度。继续扩大营业税改征增值税的范围。拓展“营改增”向服务业的覆盖面，支持服务业的发展。适当降低消费税，促进居民消费升级。降低进口环节关税，实施出口退税等政策，促进出口产品结构调整，壮大一般贸易，提升加工贸易附加值，大力发展服务贸易。调整税制结构，激励企业注重研发和技术创新。

  加强对企业研发阶段、成果转化阶段、产业化生产阶段的支持。如，强化税收对企业技术创新研发环节的激励,通过进一步扩大费用税前扣除的适用范围、加速折旧研究开发用固定资产、缩短研发设备的折旧期限等措施,进一步减少企业研发投入的成本。此外,要通过完善个人所得税加强对科技人力资本的税收激励。

  二是落实好社会政策“兜底”的要求。

  在财政支出方面，继续向民生领域倾斜，着力保障和改善民生，加强基础设施领域投入。以中央政府负责兜底，中央和省两级自上而下转移支付支持，使各级政府体系、包括欠发达地区基层政府承担好提供基本公共服务的职责。

  三是推进有利于转变发展方式的财税制度改革。

  “营改增”使原来地方第一大税种的营业税退出，实行中央与地方分享税收的增值税将在税收体系中发挥更大作用。地方税主体如何重构，哪些税种可被纳入地方税，中央地方如何分成等问题值得探讨。建议进一步理顺央地关系，为地方财政设定新的税种，如房地产税，并规范发行自发自还的地方债券，改变地方财政长期依赖土地财政的局面。

  3.保持中性的货币政策

  货币政策既要保持定力又主动作为，要有序推进利率市场化改革，扩大人民币汇率双向浮动空间，提高金融运行的效率和服务实体经济的能力。

  第一，注重发挥货币政策短期需求调节作用。

  作为总需求调节工具，货币政策在经济发生短期波动的情况下，可以有效发挥稳定总需求、熨平经济波动的作用。但是，不宜用货币政策来解决结构性问题，长期经济结构调整应主要借助改善供给和推动改革。

  过度使用货币政策不仅可能延迟结构调整过程，甚至可能加剧结构性扭曲。持续快速加杠杆可能导致经济金融运行风险上升，并容易加剧融资需求扩展和风险溢价上行，进而推高社会融资成本，不利于提升经济的竞争力，长期看也不可持续。

  第二，不实施强刺激不等于不能降息或降准。

  央行可以控制货币供给的闸门，但是，货币最后流向哪个沟渠，一般情况下不应由央行控制。定向降准、定向降息的政策实施效果有待进一步检验。虽然说不强刺激，但经济发展中，需要使用降息或降准的工具时也要及时使用。我国目前的存款准备金率在世界属于较高水平，高存款准备金相当于对银行的罚款，导致很大一部分资金得不到有效利用。建议配合存款准备金制度的出台，适当降低存款准备金率。

  第三，加速市场建设，从信贷调节逐步过渡到利率调节。

  我国目前还未形成由银行间隔夜拆借利率和各种期限的国债收益率所构成的无风险收益曲线。要大力发展各类金融市场，在此基础上形成相应的收益率曲线。完善银行间拆借市场，使SHIBOR成为基准利率。发展和壮大国债市场，形成具有一定规模、流动性强、种类多的债券市场。虽然目前还不具备用利率调控的条件，但是，这是个发展方向。

  4.注重宏观调控的国际协调

  在开放经济条件下，各经济体之间由于国际贸易和资本流动而紧密地联系在一起。金融危机后，针对自身不同的经济状况，各国采取了不同的政策措施。面对疲弱的经济基本面，高企的失业率和通缩风险，美联储启动了量化宽松政策，这实际上就等于开动美国的印钞机，向经济体系输送新的流动性，通过大量流动性的注入，降低美元汇率，减轻债务负担，改善贸易逆差。

  量化宽松的政策对美国来说极具诱惑力，日本也采取跟随策略。受害者则是新兴经济体，将不得不面对本币升值、外汇储备缩水、资本流入和资产泡沫等一系列问题的严峻挑战。而美国退出量化宽松政策，新兴经济体国家又面临资本流动逆转和价格破坏压力。

  建议密切跟踪国际经济形势和主要经济体宏观经济政策变化，主动加强与主要经济体的政策协调和沟通，寻找利益共同点，在一致目标和共同原则的指导下，各方可以结合自身的经济发展情况进行谈判，在讨价还价的过程中达到政策均衡。如，通过G20磋商，寻找世界各国共同的利益，推进各国间的政策协调与合作。积极参与多双边国际经济合作，提升国际话语权，促进国际经济秩序更加公正合理，营造有利于国内发展的制度环境。

  （课题主持人：王小广，国家行政学院决策咨询部研究员；执笔人：郑慧，国家行政学院决策咨询部副研究员）