□ 吴疆
■对于中国这样的转型国家，其国企国资的重大制度安排大多不是长时间自然发展而成，因此必然需要更多有意识的“设计”，并有责任不断地进行自我评价自我完善乃至自我纠正——此即所谓“改革”。而这一切，则都必须指向“有用”，帮助国企国资发挥出可与私企民资相媲美的多元优势。
■国企国资“有用”的制度安排，这种有用既应包括经济价值，更应包括社会价值、政治价值。而且按照竞争与分工的原则，既然在经济效率方面国企国资往往落后于私企民资，国企国资就更应注重对于社会责任、政治责任的担当。因此，国企国资只能追求价值与使用价值的结合，在与私企民资的竞争中，才可能避短扬长显示出其“有用”的优势之处。
■实现国企国资价值与使用价值的“结合”，基础在于分类，不“分”则无以谈“合”。只有厘清不同业务的经济属性，明确各自的特性与使命，才能合理设置不同的组织形式与经营模式，建立并明确不同的考核指标与监管政策，实现国企国资价值与使用价值的结合。
■在新的历史时期进一步深化电力体制改革与国企国资改革，一个共同的原则与任务就是实施“分类监管”，而且是按照业务而不是企业进行分类。为此，有必要在厂网分开的基础上将改革的重点放在“电网企业”——即调度、交易、电网这三大公共环节的制度安排上。例如，将调度、交易机构从企业中分离，上升为独立、专业、非营利的公共机构；重组全国电网资产，形成体现规模经济效益、产业透明度更高的比较竞争格局；单独核定过网费，取消电网企业购售电职能；对称培育购电主体，成批开放大用户入市，下放终端非网络业务，等等。
十八大以来，我国经济社会进入改革发展的新阶段。为了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须全面深化改革。其中，国企国资改革与电力体制改革是全面深化改革、构建和完善社会主义市场经济体系的重要探索。
帮助国企国资发挥出
可与私企民资相媲美的多元优势
随着人类社会的形成，出现了公共事务及其载体（公共资产），或者说，满足公共事务的需求是促进人类社会组织不断发展的重要动力。国家是最重要的人类组织形式之一，国有资产也成为公共资产的重要形式。国有资产有实物/非实物、企业/非企业、金融/非金融等多种形态，国有企业是其中非常重要的一种形态，在现代法治社会中往往通过特定的制度安排来进行规范与保障。
虽然很多研究似乎都在指向：国企国资的经济效率低于私企民资，但这其实仅仅是不足为奇的一种常见现象。不独社会主义国家或前社会主义国家，在绝大多数资本主义国家同样存在数量可观的国企国资，在数百年的社会发展历程中，一波私有化浪潮接一轮公有化运动，私有经济/国有经济的轮回涨落，往往属于经济社会发展的一种常见节奏。因此，相对于私企民资更高的经济效率，国企国资必然具备其他可与之媲美的优势——社会的、政治的多元优势——才可能长期生存发展而历久不衰。
而对于中国这样的转型国家，其国企国资的重大制度安排大多不是长时间自然发展而成。不论是新中国成立之时学习前苏联计划经济模式，还是改革开放之后逐步走向有中国特色的社会主义市场经济，都有不可忽视的人为因素。因此，中国的国企国资制度安排必然需要更多有意识的“设计”，并有责任不断地进行自我评价自我完善乃至自我纠正——此即所谓“改革”——而这一切，则都必须指向“有用”，帮助国企国资发挥出可与私企民资相媲美的多元优势。
总之，发布国企国资的弱势缺陷，其实并不算经济学的重大发现，而通过不断完善制度帮助其更好发挥优势、更好服务于经济社会发展，才是需要各界共同努力展现智慧之处。
国企国资只能追求价值与使用价值的结合
国企国资必须是“有用”的制度安排，这种有用既应包括经济价值，更应包括社会价值、政治价值。而且按照竞争与分工的原则，既然在经济效率方面国企国资往往落后于私企民资，国企国资就更应注重对于社会责任、政治责任的担当。因此，国企国资只能追求价值与使用价值的结合，在与私企民资的竞争中，才可能避短扬长显示出其“有用”的优势之处。
新中国成立以来长期施行前苏联计划经济模式，政企不分，漠视价值规律不重视经济效益，历史教训惨痛。改革开放以来，通过政企分开、国企改制、国资监管等一系列重大改革，初步形成了新型的国企国资体系。但矫枉过正，近年来逐步出现了过度追求经济利益的现象，个别企业或唯利是图金钱至上、忽视社会责任、政治责任；或贪婪无度追逐暴利、滥用垄断地位或倾斜政策；或不择手段不当谋利，搞利益输送乃至独立王国。
由于代理机制、历史包袱、市场定位等种种原因，在很多时候很多领域，国企国资的营利能力逊色于私企民资。如果片面追求经济效益，或者过度引导追求业绩数字，往往存在步入歧途的风险。例如与民争利，侵蚀地方发展空间；又如设卡寻租，借助公用平台腐败；再如误导决策，盲目扩张圈占资源——过度追求经济利益，不仅使国企国资短板放大，更会带来不利的社会反响与政治影响，价值与使用价值的结合已逐步成为国企国资发展的一种历史必然。
现代电力产业是典型的价值与使用价值相结合的领域。一是随着工业化、城镇化以及农村现代化的推进，电力所保障的，除了能源，还有安全、秩序、效率、品质，电力普遍服务已经成为一种基本权利，缺电、停电所带来的使用价值损失往往远超电力商品价值本身。二是电力作为人类目前所能掌握的最大规模的二次能源，既是煤炭等化石能源集约高效利用的重要方式，更是绝大多数非化石能源转化利用的核心枢纽，是越来越高资源环境生态价值的现实载体。三是电力作为网络性渗透性最强的基础产业，通过对能源生产体系、载能用能体系及相关信息体系进行智能整合，蕴涵着系统优化的巨大效益，是信息化与工业化深度融合、推进新技术新产业变革的重要突破口。因此，电力不仅具有一般商品价值，更具有基础保障、生态承载、系统整合等等丰富的乃至不断扩展的使用价值。
总之，企业是一种相对成熟的人类组织形式，有严密的会计核算制度、丰富的委托代理手段、在实现经济目标方面效率较高——但任何组织形式都只是工具，选择以企业形式替代行政方式来运营国有资产，目的是为了发挥其优势，同时更须有意识地规避其缺陷。
国企国资分类监管
的核心问题在于业务分类
实现国企国资价值与使用价值的“结合”，基础在于分类，不“分”则无以谈“合”。近年来国资委所提出的“分类监管”的思路，是符合国企国资发展客观要求的。只有厘清不同业务的经济属性，哪些业务应主要体现使用价值？哪些业务可着力追求经济效益？只有明确各自的特性与使命，才能合理设置不同的组织形式与经营模式，建立并明确不同的考核指标与监管政策，实现国企国资价值与使用价值的结合。
因此，国企国资分类监管的核心并不是企业的分类，而在于业务的分类。国资委组建之初，曾经对所属国企发文明确过“主营业务”，电力等领域经过改革重组也形成了五大发电集团这样典型的单一业务模式。但随着中国经济市场化、国际化的发展，很多领域出现了显著的长周期波动现象，能源领域如习总书记2014年6月13日讲话所指“价格形成不合理”“价格调整滞后于市场变化”，这些因素都加剧了国企经营的风险，于是通过“政策跷跷板”，从发电到电网，很多电力企业被允许或默许进入新的业务领域，逐步形成多元化的业务组合。
改革开放以来，中国国企国资逐步退出了很多一般性的竞争领域，而更加专注于体现其社会价值、政治价值的特定领域，这种思路也是符合国企国资发展客观规律的。但在现有市场化改革尚未到位的背景下，面对市场化国际化的竞争，很多国企又逐步形成了多元业务混业经营的情况。如果仅仅从企业层面进行分类，显然是无法实现有效监管的；而通过会计单独核算，对于每一个企业（集团）按照业务分类监管，在不大规模重组的情况下，依然可以有效推进国企国资价值与使用价值的结合。
总之，不是所有公共资产都必须成为国有资产，借助国家权力机制运营公共资产，往往为了更好地实现其非经济使命、而非与民争利；不是所有国有资产都必须实行企业这种组织形式，借助成熟的企业运营方式是为了提高国有资产的经济效率、但绝非唯利是图不择手段贪婪无度——国企国资，既不能全面退出市场，也不能成为市场中的祸害，价值与使用价值结合归根结底还应更偏重于使用价值，业务分类监管是保障发挥国企国资更大的使用价值的基础，否则，社会责任、政治责任等等本身也会沦为企业谋求超额利益的借口。
电力体制改革与国企国资改革
的共同原则与任务
国企国资按照业务分类监管，同样也是电力体制改革的重要原则与任务。能源产业往往链条较长且环节复杂，2002年电力体制改革通过“厂网分开”实施了纵向拆分，但业务格局并不稳定，监管政策也未到位，暴露出一些问题。
发电集团在现有不合理的价格机制下，被迫走向业务多元化；而且即使同为国企，由于背景条件、市场定位等不同，也出现了显著分化。三峡及核电企业享有倾斜性的营利机制，回报水平较高；华润、国开投等投资型企业在电力领域可进可退，可实施“撇脂战略”；诸多省级投资集团拥有地域优势，并具有交通、能源等组合业务结构；而五大发电集团历史包袱沉重，业务结构单一，不仅在供电方面属于兜底的行业角色，更承担了供热、水利等大量社会责任。
电网企业同样面临价格管制不合理问题，同时为了获得更高经济效益，在多元化道路上走得更远。目前电网企业的业务组合，包括输电/配电业务、购电/售电业务、建设施工、装备制造、金融、传媒等等，也包括习总书记2014年6月13日讲话所提到的“电力调度交易、电源项目接入电网等属于政府职责的事项”，多种企业性/非企业性、营利性/非营利性、竞争性/非竞争性/垄断性、主营/非主营业务混业经营，难以摸清真实成本，识别关联交易，合理考核评价，有效实施监管。
2002年电力体制改革“网运分离”的思路是正确的，但同时也是不够的。根据十余年以来的电改实践，包括国企国资领域的整体发展态势，在新的历史时期进一步深化电力体制改革与国企国资改革，一个共同的原则与任务就是实施“分类监管”，而且是按照业务而不是企业进行分类。通过更多在会计核算等技术细节做文章，进一步厘清业务性质、明确定位使命、规范组织形式、完善营利模式。目前有关部门拟订的新一轮电改的“指导意见”，包括了单独核定输配电价、交易机构独立运行、调整电网企业功能、确立新的营利模式等等重要内容，在很大程度上与国企国资分类监管的思路是相通的，并且为按照业务分类监管提供了更好的硬件条件。
总之，目前中国电力领域90%以上均为国企国资，不论哪一类或哪一级电力企业，在履行好国企政治责任、经济责任、社会责任以及安全责任方面，都肩负着同样的使命；而不论是电力监管机构，还是国有资产监管机构，在更好实现国企国资价值与使用价值的结合方面、在通过会计、信息等技术手段提高产业透明度方面、在通过体制机制改革为监管工作创造更好的硬件条件等方面，将会殊途同归不谋而合。
电力业务分类监管
的要害在于产业公共环节
传统上，电力产业可分为发电—输电—配电—售电等产业环节，2002年电力体制改革中实施了“厂网分开”，并在《电力体制改革方案》（“5号文件”）中明确提出了“输配分开”等改革方向，这些都属于纵向拆分的产业制度安排。但经过十余年的实践，不仅输配分开推进受阻，厂网分开也毁誉参半、功过不明：一方面在发电环节，虽然通过比较竞争机制有效提高了生产效率与产业透明度，但超大规模单一业务的经营模式面临着市场波动的巨大风险；另一方面在电网环节，形成了集公共权力、企业规模、业务链条、技术创新甚至舆论与学术等多重垄断于一身的超级垄断集团，整个产业格局极度畸形。
作为改革的深水区，电力产业具有普遍联系、快速响应，分层交易、多边实现，超前投资、有限竞争，基础服务、公共管制等很多独特而鲜明的技术经济特性，导致对于公共管理公共服务大量的内在的需求，从而形成了调度、交易、电网（输配电）等独特的电力产业公共环节。诚如习总书记2014年6月13日讲话所提到的“电力调度交易等属于政府职责的事项”——这是世界各国电力市场化改革的核心，也是电力业务分类监管的要害：
一是世界各国电力市场化改革中，普遍将调度、交易、电网三大公共环节的制度安排作为最核心的内容，例如英、德、法等欧洲国家采取了交易机构独立的TSO模式，美国、阿根廷采取了调度、交易打捆独立的ISO/RTO模式、CAMMESA模式，俄、印、巴西等国则将调度、交易、电网三者各自独立，等等。
二是随着领土面积特别是电网规模扩展，为了更好地保障系统安全、维护市场秩序、实现基础网络平台无歧视开放，调度从电网企业分离已经成为一种“大国模式”，世界上超过300万平方公里的大国——除中国以外——全部实现了“调输分开”，欧洲在跨国联网过程中也组建了超越各国电网企业的独立调度机构（CORESE）。
三是对于不同形式分离的调度、交易、电网机构，各国普遍实行了有针对性的监管政策，对于调度、交易机构普遍通过合约规章法令法规等进行规范、甚至通过国家公权力来给予保障，对于电网企业大多采取独立过网费的经营模式以及投资准入等监管措施，而至于发—输—配—售的纵向拆分则不拘泥于绝对的产权拆分、而采取了多种形式的相对拆分。
由此可见，在新一轮深化电力体制改革中，有必要在厂网分开的基础上将改革的重点放在“电网企业”——即调度、交易、电网这三大公共环节——的制度安排上。例如，将调度、交易机构从企业中分离，上升为独立、专业、非营利的公共机构；重组全国电网资产，形成体现规模经济效益、产业透明度更高的比较竞争格局；单独核定过网费，取消电网企业购售电职能；对称培育购电主体，成批开放大用户入市，下放终端非网络业务，等等。这些无疑都将成为国企国资分类监管改革最鲜活最丰富的案例，使占中国电力领域90%以上的国企国资更好实现其价值与使用价值。
总之，电力体制改革与国企国资改革既有共同的原则与任务，又具有独特的技术经济特性与制度安排要害，可互相呼应、融会贯通，在新的历史时期成为全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化、构建和完善社会主义市场经济体系的重要探索。
（作者系中国人民大学经济学院教授）