|
文眼
去年5月，李克强总理在国务院常务会议上提出成倍扩大中央财政新兴产业创业投资引导资金规模，加快设立国家新兴产业创业投资引导基金，破解创新型中小企业融资难题。经过半年多酝酿，今年第二次国务院常务会议决定设立形成总规模400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，助力创新升级和产业升级。这种市场化的做法不仅能避免政府操作对市场的直接干预，更能发挥财政资金的杠杆作用，引导社会资本投向处在种子期及初创期的创新型企业，为化解中小企业融资难题、加快新兴产业发展、提高国家创新能力提供有力支持。
——亚夫
■当前我国经济发展正进入新常态。经济发展的各种新特征对创新提出了新要求：新的消费特征对通过创新供给激活需求的要求显著上升；新的投资特征对创新投融资方式提出了新要求；新的国际形势要求必须加紧培育新的国际竞争优势；新的要素条件要求将更多依靠人力资本质量和技术进步，必须让创新成为驱动发展新引擎；新的产业发展趋势要求必须要通过大众创业、万众创新，来培育经济增长和产业升级的内生动力。
■政府投资引导基金是技术和市场的黏合剂，是创新企业的孵化器，是产业迈向中高端水平的加速器，它天然地承担着培育新的增长动力、推动产业升级的使命和功能。在此背景下，设立国家引导基金，发挥财政资金撬动社会资本的杠杆作用，共同扶持新兴产业早中期、初创期创新型企业，对加快新兴产业成长、助推增长动力转换有重要意义。
□余 竹
设立创业投资引导基金意义重大
设立国家新兴产业创业投资引导基金（以下简称国家引导基金），是国务院在我国经济发展步入新时期新阶段后出台的一项重要战略举措，要从积极适应、引领经济发展新常态的高度来认识，要从全面深化改革关于让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用的要求来把握，才能更好发挥其在引导产业转型升级、推动经济发展沿新常态行稳致远的重要功能。
1.以创新创业助力经济发展顺利步入新常态
当前，我国经济发展正进入新常态，经济正由高速增长转向中高速增长，经济发展方式转向质量效率型集约增长，经济结构转向调整存量、做优增量并存。在这一过程中，经济运行的重要特征是传统优势弱化、增长动力减弱，以往的投资驱动、要素驱动难以实现对经济的支撑，需要转向创新驱动。
经济发展的各种新特征对创新分别提出了要求：新的消费特征对通过创新供给激活需求的要求显著上升；新的投资特征对创新投融资方式提出了新要求；新的国际形势要求必须加紧培育新的国际竞争优势；新的要素条件要求将更多依靠人力资本质量和技术进步，必须让创新成为驱动发展新引擎；新的产业发展趋势要求必须要通过大众创业、万众创新，来培育经济增长和产业升级的内生动力。这一切新要求，都意味着传统模式的失灵和对创新模式的渴望。事实上，经济增长从高速到中高速的换挡，并非是一个必然的结果，如果没有新的产业支撑，经济减速的趋势可能将进一步降到中低速甚至更低的水平。
近年来，以机电产品制造、房地产和汽车制造为代表的主导产业及其相关产业增速出现大幅回落，支撑经济增长的原有产业比较优势不断下降，新兴产业正处于成长期，难以弥补传统产业的空缺。我国经济增长能否顺利注入新动力直接取决于新兴产业能否加速成长，并成为经济的支撑。
政府投资引导基金是技术和市场的黏合剂，是创新企业的孵化器，是产业迈向中高端水平的加速器，它天然地承担着培育新的增长动力、推动产业升级的使命和功能。在此背景下，设立国家引导基金，发挥财政资金撬动社会资本的杠杆作用，共同扶持新兴产业早中期、初创期创新型企业，对加快新兴产业成长、助推增长动力转换有重要意义。
2.以促进功能型产业政策转型助力更好发挥政府作用
我国产业结构存在的问题既有阶段性的原因，也有政策性和体制性的原因。要推动产业结构优化和转型升级，就要求产业调控方式即产业政策也必须要转型。在经济系统简单、经济发展水平较低的背景下，经济发展可选择的产业往往比较有限，实施选择性产业政策，对于短期内集中力量建立起初步的工业体系发挥了重要功能。然而，随着经济系统日益复杂、经济发展水平不断提升，选择性产业政策越来越难以成功，而且往往出现选择哪个行业，哪个行业就会出现过剩。再加上羊群效应，使得把一个产业“做到过剩”的周期越来越短。
那么，政府就无事可做了吗？当然不是。政府要创新宏观调控方式，实施功能型产业政策，调整产业结构不再是直接的发展什么、不发展什么，而是通过确定质量、技术等标准来筛选出符合方向的产业予以支持，并且这些政策是普惠的，无论是对国企还是对民企，无论是大企业还是中小企业，统统一样，唯独起作用的变量就是是否符合这套“标准”体系。从这个意义上看，设立国家引导基金，是市场化改革背景下，推动政府职能转变的一次有益探索，是产业政策转型中的一次具体实践。
3.以市场化运作基金助力创新资源优化配置
党的十八届三中全会提出，要让市场在资源配置中起决定性作用，这是新一轮市场化改革的核心思想。经过三十多年的改革发展，我国市场体制建设逐步完善，但是由于很多基础性制度尚不成熟、尚未定型，导致政府在资源配置中仍然发挥相当重要的作用，在有些时候、有些领域甚至是决定性的作用。在要素资源的配置上，尤其是创新要素资源的配置上这一问题尤为突出，这也是我国长期以来在创新发展方面难以取得根本性突破的重要原因。
从这个意义上看，设立国家引导基金，进一步明确了政府与市场的分工，让企业真正成为创新的主体，并且成为创新最大的受益者，而政府提供的是对在创新和创业过程中最有可能出现风险的领域和环节的担保和兜底，这将是形成大众创业、万众创新良好氛围的重要战略举措。
科学把握国家引导基金的内涵和特征
近年来，我国创业投资引导基金发展呈现加速态势。2005年，10个部委联合印发《创业投资企业管理暂行办法》，明确指出国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，第一次以法规形式提出引导基金，明确了其法律地位。
2007年，财政部和科技部联合制定《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，对该类引导基金的资金来源、运作方式和管理方式等进行了详细规定，并启动了我国第一个国家级的科技型中小企业创业投资引导基金，首期规模为1亿元。
2008年，国家发展改革委、财政部和商务部联合出台《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（以下简称《指导意见》），首次明确引导基金的概念、设立资金来源、运作管理方式和风险监管方式。此后，国内（新兴产业）引导基金步入发展的快车道，中央部委和地方政府近年来设立了多项创投基金。
据不完全统计，2009年-2013年，全国共设立政府引导基金150只，基金总规模超过700亿元。为促进技术与市场的融合、创新与产业对接，孵化和培育面向未来的新兴产业，2015年1月14日国务院常务会提出形成400亿的国家新兴产业创业投资引导基金，与政府简政放权的思路一脉相承，在资金筹集、内部治理、基金投向和收益分配等多个环节进一步强化了市场化因素，呈现出不同于以往政府引导基金的新内涵和新特征。
1.整合政府专项资金，强调社会资本参与
相关法规文件指出，引导基金的资金来源主要为支持创业投资企业发展的财政性专项资金、投资收益与担保收益、闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益、个人企业及社会无偿捐赠的资金等。
当前，政府引导基金主要来源于政府财政出资，部分来源于政策性银行出资，突出问题是政府扶持资金较为分散，其中中央支持战略性新兴产业发展的资金分散于多个部门，如科技部设立的科技型中小企业技术创新基金，财政部设立国家中小企业发展基金，国家发展改革委与多个省市共同设立的创投基金，其他还包括中央财政战略性新兴产业发展专项资金、中央基建投资资金，部门之间的合力不足、基金投向过于分散导致向创新型中小企业撒胡椒粉，中央财政投入成了“碎钱”和“零钱”。
按照国务院常务会议精神，要合并使用中央财政战略性新兴产业发展专项资金、中央基建投资资金等，吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、民间资本参与，发挥政府资金杠杆作用，在引导基金资金来源方面体现出了新的特征内涵。
一是更加注重整合现有资金平台，把中央多种财政专项资金汇集到国家引导基金这个“存钱罐”，统一调配使用，发挥积少成多、聚沙成塔的合力效果。二是更加强调社会资金的参与，要以引导基金为抓手，发挥导向带动效应，以“四两拨千斤”带动社会资本。三是国家引导基金远超地方政府组建的引导基金规模。当前，地方政府成立的引导基金规模普遍在10亿以下，国家引导基金规模达400亿元，是国家级的大体量。
2.加强引导基金的市场化运作和专业化管理
当前，相关政策要求引导基金按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，可以采用参股吸引社会资本共同发起设立创业投资企业、为历史信用记录良好的创业投资企业融资担保、跟进投资等运作方式。
为进一步凸显市场化运作程度，改变以往类似基金由政府部门直接进行运营的模式，此次计划组建的国家新兴产业创业投资引导基金在管理运作方面有两个新特征。一是实行市场化运作、专业化管理。公开招标选定若干家基金管理公司负责运营、自主投资决策，有利于避免政府部门自身运作造成的效率损失和寻租问题，通过基金管理人之间的竞争，保证了管理团队的运营能力和专业水准，提升基金的使用效率，使基金真正流向需要融资支持的早期创业企业。二是更加注重资金持续性使用。改变了原先存在的财政资金无偿投入模式，转为以股权投资方式扶持中小企业创新发展，这是财政资金支持企业发展的重大创新。
3.突出投向新兴产业早中期、初创期创新型企业
《指导意见》明确提出引导基金不用于市场已经充分竞争的领域，不与市场争利，应当监督所扶持的创业投资企业按照规定的投资方向进行投资运作。此次组建国家新兴产业创业投资引导基金，明确提出新兴产业创投基金可以参股方式与地方或行业龙头企业相关基金合作，主要投向新兴产业早中期、初创期新型企业。
一是更清晰地界定了投资领域和投资环节。早在2011年，政府部门曾发文明确提出中央财政参股基金应集中投资于节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、海洋、先进设备制造、新能源汽车、高技术服务业等战略新兴产业和高技术改造提升传统产业领域。国家新兴产业创业投资引导基金更加突出了新兴产业和创新企业两个关键词，同时在投资环节上明确了重点投资早中期、初创期企业，在企业发展最困难和风险最高的阶段给予有力支持，为创新型中小企业的发展“雪中送炭”。
二是更加突出财政资金的杠杆作用。按照以往经验和测算，政府引导基金的放大效应可达4-8倍。财政部2014年8月发布的数据显示，中央财政累计安排战略性新兴产业发展资金91亿元，吸引带动地方政府、社会资金427亿元，中央财政资金的放大效应达4.7倍。相关业内人士普遍认为，国家新兴产业创业投资引导基金是国家层面对创新创业战略的具体支持，主要投向新兴产业早中期、初创期创新型企业，资金放大效应更加明显，如果引导得好，或可以放大十倍资金效应，引导的社会投资规模有望达到4000亿元。
4.引导基金的收益向社会出资人倾斜
政府引导基金要提供吸引民间资本进入的优惠条件，其中最重要的一条就是让渡未来的部分投资收益。相关政策文件中对引导基金收益分配的规定，仅提及将引导基金纳入公共财政考核评价体系，实现引导基金自身的可持续发展，并未清晰界定引导基金收益的分配方式。
国家新兴产业创业投资引导基金明确提出了收益分配的三大原则。一是先回本后分红，收回资金优先用于资金滚存使用，保证引导基金的持续发展，避免国有资金在收益分配环节的流失。二是社会出资优先分红，进一步明确了社会资本在分红环节处于优先地位，保障社会资本收益。三是国家出资适当让利，明确了收益分配向社会资本实行一定程度的倾斜，加强社会资本参与创业投资基金的激励。
近年来各地探索的经验与存在的问题
当前，我国地方政府对设立引导基金的热情较高，自沿海向内陆进行了多种模式的创新，涌现出一批各级地方政府主导的创业投资引导基金，为地方产业转型升级提供了直接动力。
1.地方创业投资引导基金迅速发展并形成区域特点
一是地方创业投资引导基金数量迅速增加。目前，除海南等个别省市外，我国几乎所有省市都已设立政府创业投资引导基金，其中北京、上海、江苏、浙江等发达地区发展迅速，部分经济较为发达地区的县区也已开始设立引导基金。中西部地区也在加快设立引导基金，如2012年底新疆克拉玛依市设立规模为2.5亿元的引导基金。
二是地方创业投资引导基金规模不断扩大。据不完全统计，2009年，河北省政府和湖北省政府设立的创业投资引导基金规模分别为1亿元和6亿元。随着中央扶持政策的进一步完善和地方产业转型升级的要求更加迫切，后续成立的引导基金规模不断扩张。到2010年，云南省政府设立云南文化产业发展引导基金，规模已上升为10亿元，深圳、大连、鄂尔多斯等地设立的引导基金已达30亿元。最为典型的是，2010年9月苏州工业园区创业投资引导基金（二期）引入中新创投、全国社保基金理事会、中国人寿、国开行等实力机构，基金规模达到150亿元。
三是部分地方创业投资引导基金已初步形成产业投资特点。地方创业引导基金结合本地区产业特点，有重点地支持优势产业率先升级，初步形成了差异化的产业投资特点。北京市海淀区政府设立规模为5亿元的海淀区创业投资引导基金，主要促进海淀区高新技术中小企业融资；无锡新区创业投资引导基金重点支持现代服务业、文化创意产业和战略性新兴产业；上海创业投资引导基金主要投向集成电路设计、生物医药、新能源、软件和信息服务、新材料等新兴产业，都展现出本地引导基金与本地产业升级需求紧密联系的特点。
2.地方创业投资引导基金发挥了积极作用
一是发挥了财政资金杠杆效应，有力地带动社会资本参与风险投资。地方创投引导基金作为母基金以借款、参股、担保等方式，改革现行的政府主导型筹集风险资金的方式，通过引入金融机构、实力较强的本地企业，极大地调动了社会资本的热情，对政府、社会和企业合力形成支持科技创新的融资渠道有非常积极的作用。
二是有力地支持了本地区产业转型升级。地方引导基金所扶持的创投企业投资方向一般为符合国家产业政策、具有良好市场前景的新兴产业，带动产业结构加快优化升级的效果明显。三是产生积极的社会效应。创投基金的更大意义在于通过市场化的手段将资金分配到具有较强竞争力的创新型中小微企业，帮助成千上万的企业成长起来，创造巨大的社会价值及就业容量。
3.创业投资引导基金发展中的问题
一是部分政策法规界定不够清晰还存在冲突。国务院有关部门层面，有关创业投资引导基金设立与运作、创业投资企业备案管理、新兴产业和中小企业政策扶持等职能分散于国家发展改革委、财政部、商务部、科技部等多个部门，使得政策法规存在交叉与空白，部分规定还存在冲突。如《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》规定引导基金可以直接投入初创期科技型中小企业，而《指导意见》特别指出引导基金不得直接从事创业投资业务，两部规章制度之间对引导基金的投资方式规定不一致。
二是中央对地方引导基金的统筹还不够。目前地方政府设立的创业投资引导基金存在地区分布不均衡、基金规模偏小、对产业投资的地域范围有硬性要求等问题，迫切需要中央政府在全国层面统筹成立全国性引导基金。
部分沿海发达地区的县区已经开始设立县区政府引导基金，而经济欠发达的中西部地区数量明显偏少。同时，大多数地方引导基金规模较小，2014年底，全国29家省级引导基金中规模超过10亿元的仅占到15%左右，难以有效发挥产业引导作用。地方引导基金在项目选择上有地域范围限制，有时会出现当地缺乏足够的合适项目而导致合作受阻。
三是创业投资引导基金的定位和内部治理结构还有偏差。在引导基金性质和宗旨方面，部分地方政府的认识不够清晰，只是为扩大招商规模和增加本地上市企业数量，对初创期创新型企业的关注不够，偏离了扶持创新型企业发展、推动产业结构转型升级的初衷。
在引导基金运行管理和运作方面，部分引导基金还带有强烈的行政干预色彩，选择管理机构的市场化程度不够，委托管理模式中基金管理人员素质还不足以贯彻中央政策方向要求和强化风险控制。在业绩考核和监督机制方面，考核制度不完善，对引导基金及创业投资企业管理人员的正向激励不足，影响了引导基金的良性发展。
如何用好国家引导基金
1.引导基金要兼顾地区差别和统筹引导作用
一是要兼顾地区之间的差别。国家引导基金可采用试点方式加大与中西部地区引导基金在新兴产业发展等方面的合作，同时在合资、引进人才等方面鼓励东中西部引导基金交流互动，发挥东部地区引导基金的辐射带动作用，缩小地区引导基金在地域分布上的不均衡，引导社会资金更多投资中西部地区，促进区域经济协调发展。同时，鼓励社会资本丰富的东部地区率先发展，先行先试加大引导基金制度创新力度，积极引入海外优秀投资企业，把创投企业投资方向与本地产业转型方向更紧密地结合起来。
二是统筹地方引导基金管理办法，限制地方引导基金在合作对象选择、注册地及项目地域等方面的附加要求，鼓励地方引导基金“择优不择地”，营造公平竞争的投资环境。
2.完善引导基金的资金来源和激励约束机制
一是确保国家引导基金资金来源的稳定性。梳理整合分散于各部门的新兴产业扶持专项资金，为引导基金的新建及后续发展提供稳定的资金来源，这是完善引导基金内部治理结构的前提条件。
二是理顺引导基金的激励约束机制。可以参考以色列引导基金的做法，赋予社会资本更多期权，在一定时间范围内，如果引导基金出现盈利，可将引导基金份额原价转让给社会资本；如果引导基金出现亏损，与社会资本按参股比例共同承担损失。
3.建立全国产业项目与风投管理人才数据平台
一是建立产业项目数据库。由中央部委和省级政府牵头，明确各地战略性新兴产业发展状况与项目储备状况，挑选出可供创业投资企业入股并与国家产业升级方向一致的项目，在此基础上建立向社会公开的产业项目数据库，鼓励现有创业投资引导基金及创业投资企业加快全国布局，进一步扭转中西部欠发达地区财政实力较弱、引导基金较少的地区不均衡。
二是建立风险投资管理人才数据库，纳入在引导基金、创投企业及关联企业任职的高级风险投资管理人才，定期向社会公开投资考核业绩，接受公众监督，使引导基金投资业绩更为公开透明化，同时为风险投资管理人才的跨区域流动创造条件。
4.加强对中西部地区有关政府引导基金的宣传
中西部地区设立政府引导基金的数量和规模偏低，不仅是资金缺乏，也是中西部地区政府工作人员、企业和创业者对创业投资引导基金的性质和宗旨存在认识上的偏差。
一是要加强对中西部地区相关政府工作人员的专业化培训，更新理念，深刻认识政府引导基金在促进本地区产业结构转型升级的作用。
二是要加强对中西部地区企业的宣传。一方面，较为有实力的企业是政府引导基金吸引民间资本的重要来源，另一方面，处于新兴产业早中期、初创期创新型企业也是政府引导基金扶持的重点对象，只有企业正确认识政府引导基金的内涵和作用，才能更好发挥引导基金起到的技术与市场的融合剂作用。
（作者系中国社会科学院研究生院博士）