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今年的政府工作报告将大众创业、万众创新列为我国经济增长的“双引擎”之一。近期国务院办公厅又下发了推进大众创业创新的指导意见。此举表明，在经济进入新常态的新阶段，如何引导大众创业、万众创新不仅与经济转型、结构调整高度相关，也与政府创新调控方式高度相关。大众创业、万众创新蕴藏着无穷创意和机会。如何推进这项工作需要有高立意和新思维。就制度层面看，挑战不小。
——亚夫
■大众创业、万众创新是创新驱动发展战略的具体实施措施，借用大众智慧共同探索新的产业变革趋势，能够发掘并培养出新的经济增长点，更有利于满足分散化、精细化的市场需求，以供给创新激发和释放新的消费潜力和投资空间。
■创新创业多集中在技术前沿领域，如互联网、智能制造等新兴产业。创新创业的实践能够直接推动产业结构升级，同时，创新创业并不局限于新兴产业，也会促进传统产业的转型以及与新兴产业的跨界融合，创新创业的实践承载着新技术因素，一旦注入传统产业，又将使其焕发生机，形成新的竞争优势。□余竹
为什么现在要提出大众创业、万众创新
1.这是经济发展进入新常态的内在要求与现实选择
大众创业、万众创新是经济增长的新引擎。当前，我国经济从高速增长进入中高速阶段，传统比较优势正在逐渐弱化，经济增长动力不足是经济发展最为核心的问题，必须要为经济找到新的引擎。随着经济向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的新常态过渡，增长驱动力必须由要素驱动、投资驱动转向创新驱动，这既是经济发展的阶段性特征，也是现实选择。
大众创业、万众创新是创新驱动发展战略的具体实施措施，借用大众智慧共同探索新的产业变革趋势，能够发掘并培养出新的经济增长点，更有利于满足分散化、精细化的市场需求，以供给创新激发和释放新的消费潜力和投资空间。
大众创业、万众创新释放经济发展活力。大众创业万众创新将带动传统工业时代的规模化、统一化的生产模式向智能化、个性化的生产方式转变。规模效应不再是决定企业成败的核心因素，有利于出现更多着眼于差异化市场需求的小微企业，促进人力资源在全社会的自由流动，让每一个创业创新者都拥有以勤劳致富、实现梦想的公平机会，让创新融入每一个经济细胞，把经济的繁荣与个人的成功牢牢地捆绑在一起，这将极大地调动广大人民群众的积极性，并释放出更大的经济发展活力。
大众创业、万众创新激发经济升级潜力。创新创业多集中在技术前沿领域，如互联网、智能制造等新兴产业，之所以能够形成创新创业的氛围，也正是得益于新技术广泛应用。创新创业的实践能够直接推动产业结构升级，同时，创新创业并不局限于新兴产业，也会促进传统产业的转型以及与新兴产业的跨界融合，创新创业的实践承载着新技术因素，一旦注入传统产业，又将使其焕发生机，形成新的竞争优势。
2.这是全面深化改革的重要成果和落脚点
大众创业、万众创新，通过激发每个人的创造力和智慧提升生产要素配置效率和市场活力。推动大众创业、万众创新需要全面深化改革，唯有改革才能冲破制约创新的体制机制、才能破除阻碍创新的思想藩篱，创业创新才有可能真正形成气候，而且创业创新本身也是一场推动生产组织方式深刻调整的重大改革，创新创业氛围的形成、活力的释放也是全面深化改革的重要成果。
同时，大众创业、万众创新热潮的兴起，也必将为全面深化改革提供强大正能量。大众创业万众创新是亿万人民群众直接参与的伟大实践，创新创业者将是深化改革的直接呼吁推动者，创新创业的热潮也为深化改革凝聚全社会最广泛的共识，推动自下而上的改革诉求与自上而下的改革意志形成共振，有力地打破原有体制机制障碍的不合理束缚。因此，从某种意义上说，当前和未来相当一个时期内，创新创业和改革具有深刻的同一性。
3.这是在政府转型的背景下创新宏观调控方式
全面深化改革，核心是处理好政府与市场的关系，本质上是政府的自我革命。在新的背景下，政府如何找准定位、划清边界十分关键。本届政府在宏观调控和管理经济方面进行了大刀阔斧的改革，这一点在全力推动简政放权、创新宏观调控方式的实践中体现得淋漓尽致。
2013年国务院提出了区间调控，2014年在此基础上又提出了定向调控和结构调控，2015年又提出了一手大众创业、万众创新，一手加大公共服务基础设施建设，从中央到地方纷纷出台政府权力清单、责任清单，在这些举措中能够发现有一条主线贯穿始终，就是正确处理政府与市场的关系，通过这些实践，政府与市场的边界也渐渐地清晰起来。
大众创业、万众创新的基础正在于此，选择赢家的方式已经被淘汰，政府在经济发展动力和活力方面，能够做的只能是提供规范而自由的市场秩序，宽松而有序的生存环境，再加上必要的功能性、普惠性的鼓励政策，从供给面培育经济内生增长动力，稳定经济增长和就业、推动经济结构调整和提质增效升级。政府推动大众创业万众创新的核心要义就是搭建起创新创业的舞台，简政放权，为市场资源的竞相迸发腾出空间。这必然要求政府发展理念的转变和宏观调控方式的转型。
大众创业万众创新的氛围已经初步形成
1.创新创业的观念正在发展转变
当前，创新创业模式正在由“小众”精英式转向“大众”社会式，新时期创新创业所特有的探索新领域、打破旧思维正在日益成为富有时代气息的社会价值导向和生活方式。
人是创新创业的关键因素。一方面，新时期的年轻人个性更加释放，敢于挑战权威和打破不合理规则的束缚，对工作的态度不再是墨守成规，更愿意寻找自由放松、发挥个性的工作。今年高校毕业生749万人，将达到历史最高水平，更多年轻人加入到实践大众创业、万众创新的洪流中，将对整个社会的就业观念产生巨大冲击。
另一方面，移动通信、互联网的发展普及使整个世界的知识结构扁平化，市场信息的传递更加便捷，大大降低了非专业人员参与创新的成本，为大众创业万众创新奠定了坚实的技术基础，新型创新创业模式将不断涌现。如以众创空间为代表的低成本、便利化、全要素的创业服务平台正在为创新创业添火加柴。
2.中央及地方政府对创新创业重视程度不断提高
（1）中央政府通过放权让利的“减法”调动社会创新创业热情的“乘法”
2013年底以来，国务院常务会先后15次研究讨论创业创新工作，并连续推出了一系列政策措施，为激发创新创业活力保驾护航。如去年4月30日，国务院常务会专门研究进一步促进高校毕业生就业创业的政策措施，启动实施“大学生创业引领计划”，在电子商务网络平台开办网店的高校毕业生，可享受小额担保贷款和财政贴息政策；今年1月28日，国务院常务会确定支持发展“众创空间”的政策措施，为创业创新搭建新平台。
近日，国务院办公厅下发的发展众创空间的指导意见（国办发[2015]9号）提出以营造良好创新创业生态环境为目标，以激发全社会创新创业活力为主线，以构建众创空间等创业服务平台为载体，对推进大众创新创业提出了新的要求和任务。我们认为，其中有三个最主要的亮点值得高度关注：
一是加快构建众创空间，总结推广创客空间、创业咖啡、创新工场等新型孵化模式，充分利用国家自主创新示范区等有利条件，构建一批低成本、便利化、全要素、开放式的众创空间。面对市场中不断涌现的新型孵化器，发挥出促进风险投资、创业培训辅导、媒体信息宣传、专业技术服务、平台资源贡献等多方面的政策集中和协同效应，促进创新创业结合发展。
二是开展互联网股权众筹融资试点，增强众筹对大众创新创业的服务能力。创新者尽管有好的创意和想法，但没有抵押物，通常很难从传统金融机构获得贷款，但使用互联网金融通过股权、债权众筹等方式可以获得金融支持。以试点方式降低新型金融服务模式发展中的风险，积极支持以股权众筹为代表的互联网金融快速发展，以“互联网+”金融的方式破解大众创新创业的资金阻碍。
三是加强财政资金引导支持。更好地发挥国家新兴长夜创业投资引导基金对社会资本的带动作用，与设立400亿元国家引导基金的政策保持一致，重点支持战略性新兴产业和高技术产业早中期、初创期创新型企业发展。同时要发挥财政资金杠杆作用，发挥财税政策支持天使投资、创业投资发展。
中共中央、国务院3月23日又印发《关于深化体制机制改革，加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（以下简称《意见》），把用改革推动创新的战略推至巅峰，系统阐述了中央对实施创新驱动发展战略的总体考虑。《意见》中的很多思想和举措陆续在此前的重要会议精神中有所体现，但其中有一条值得关注，即“强化资本市场对技术创新的支持”，这意味着资本市场在国家创新驱动发展战略中的作用，“创新+金融”的实现创新驱动发展的重要模式，在此背景下，创投公司、园区类上市公司迎来大机遇。
（2）各地方政府积极出台有关创新创业的支持政策，保证中央政策要求落地
一是设立并完善创业投资引导基金。如上海市财政从2014年起连续3年每年新增安排10亿元资金，专项用于补充上海市创业投资引导基金，主要投资该市重点支持领域早期创业企业；贵州省将引导基金对创业投资企业最高参股比例由20%提高到30%，扩大了引导基金的使用范围；海南成立10亿元规模创投引导基金，重点支持科技、创新型中小企业发展。
二是拓宽企业融资来源。如福建福建省组建政府主导的融资性担保机构，组建5亿元规模的省级代偿补偿资金，为中小微企业提供融资担保服务。
三是搭建公共服务平台。山东省在政府工作报告中提出政府要从主导资源配置，向注重市场监管和平台建设转变，从选拔式、分配式扶持向普惠式、引领式资助转变；浙江省提出积极推进科研院所科研仪器设备和服务向社会开放，加快建设区域创新体系。
四是鼓励支持大学生创新创业。甘肃省打破基于户籍制度形成的就业服务管理模式，允许自主创业大学生异地登记、在登记地享受相关税收优惠、行政事业性收费减免、小额担保贷款及贴息等扶持政策；湖北省启动实施新一轮“大学生创业引领计划”，计划到2017年扶持5万名大学生创业，包括创业项目资金扶持、担保贴息贷款、创业培训、场租减免等具体内容；青岛市积极落实大学生创业孵化基地房租减免、资金扶持、培训和中介等优惠政策。
3.创新创业对经济提质增效升级的效果不断显现
近两年来，随着政府“简政放权”的深入推进，以实行注册资本认缴制、“先照后证”、年报公示、“三证合一”等为核心内容的工商登记制度改革陆续在各地“落地生根”，大众创业、万众创新的社会氛围逐步形成，对经济增长动力转换、结构调整的作用正在不断显现。
一是宏观层面来看，我国居民对创新创业呈现积极态度，新注册企业及参与创业的人数均处快速爆发。相关调查显示，近九成被调查人对创业持积极态度，62%的受访者想开创自己的事业，均远高于国际平均水平。2014年，新登记注册企业365.1万户，同比增长45.88%。全国科技企业孵化器超过1600余家，在孵企业8万余家，就业人数175万人，首次参与投资创业的自然人达291万人。
二是地区层面来看，各地创业资源正在不断积聚。如2014年6月，作为创新创业孵化一条街重要组成部分的中关村创业大街正式开始运营，主要拥有创业展示和创业投融资服务两项核心功能，为创业者提供创业交流、创业公共服务、创业媒体、专业孵化和创业培训等五项重点服务。目前，中关村创业大街已经聚集车库咖啡等21家新型创业服务机构，天使投资人和投资机构超过2000个，创业团队平均融资额500万元。
三是微观企业层面来看，企业已经参与创客的具体实践。如海尔集团，已支持内部创业人员成立212家小微公司。海尔创客公地已诞生470个项目、汇聚1322家风投、吸引4000多家生态资源、孵化和孕育着2000多家创客小微公司。海尔创建的创业生态系统已提供超过100万个就业机会
四是创新创业文化层面来看，创客正在蓬勃兴起之中。据了解，创客概念在2009年来到中国，时间虽短但发展迅猛，现在已经初步形成了以北京、上海、深圳为中心的三大创客文化圈。随着政府支持政策的相继出台，创客空间、创业咖啡、创新工场等形式的众创空间正在面临着历史性的发展大机遇。
主要发达经济体推动创新创业的经验
1.合理设置学校课程及实践是创新创业的基石
对在校学生创业创新意识的培养和正式工作之前的实践锻炼，已经被发达国家证明为行之有效的教育模式。在校学生尽早接触到创新创业理念和实践，有助于激励更多年轻人投身创新创业之中。
一是合理设计创新创业教育课程。以美国为例，从小学到大学普遍开设就业创业教育课程，其中基础教育阶段，创业教育与职业教育紧密结合；高中阶段，在校学生必修10个学分的职业教育课程；大学阶段，据不完全统计，美国已有超过 500 所大学提供创业课程及学位，大学生创业已经成为美国高科技行业创业者的重要群体。
二是加强在校学生创新创业实践与社会的对接。日本学校非常注重与当地政府及行业协会合作开展创业培训，为在校学生提供具有竞争力的创新创业培训，更好地与社会需求对接。
三是实现高校和创新创业企业的良性互动。在发达国家尤其是美国，由于拥有新技术和新专利的高校提供了很多创业项目、技术、人才，创投机构非常看重与著名高校的关系，通常在学生实践、信息交流等多方面对高校给予支持，成功的创业者或创业企业也会向大学捐款，支持大学在创新创业领域的进一步发展。
2.有效的政府扶持是创新创业的加速器
发达国家的实践表明，市场是促进创新创业的核心力量，但是政府也可以通过制定战略规划、搭建好服务体系来扶持创新创业。
一是制定中长期创新发展战略。发达国家政府更多的是通过发布战略性纲领性文件，为私人企业创造良好的创业创新环境。如美国在2009年和2011年两度发布《美国创新战略》，明确提出要通过创新实现经济的可持续增长，该报告提出了金字塔形的创新战略体系，塔基为基础设施建设，塔尖为优先发展领域，重点打造清洁能源技术、先进制造业和健康信息技术。
二是政府要承担直接市场收益较小的基础科学研究，同时明确推动一些战略性新兴行业及技术。2014财年，美国政府的研发开支达到1428亿美元，并计划将研发经费占GDP比重提高到3%。
三是组建专门的创新创业扶持机构并出台相关政策。以只有450万人的爱尔兰为例，如组建以创新创业扶持政策为核心职能的爱尔兰企业局，在全球30多个国家设有分支机构，每年出台多项导向性创业扶持政策，管理着约3.5亿欧元的预算拨款，为爱尔兰企业提升创新能力起到很大支撑作用。
3.完善的创业投资体系是创新创业的重要支撑
一是形成完善的创业投资体系。美国已构建以发达的资本市场为基础、以民间资本为主力、以创业投资公司为主要中介和以高利润为保证的创业投资机制。
二是专业化的金融服务机构。如美国的硅谷银行，高度专注于创新经济，重点面向科技型中小企业，同时与创业投资基金开展深入合作，帮助风险投资基金募集资金。由于硅谷银行对高科技企业有深入的认识和独特的风控体系及贷后管理体系，形成专门为中小科技企业提供金融服务的独特优势。
4.敢于冒险容忍失败的氛围是创新创业的催化剂
一是敢于冒险的精神。创新创业要面对未来的不确定性，既有可能获得超额回报，也有可能一败涂地，没有敢于承担风险的勇气，就难以迈出创新创业的第一步。
二是社会对创业失败的高容忍度。创新创业有不确定性，全社会对创新创业失败的容忍度越高，客观上降低了创新创业者的心理负担和机会成本。
以对创业失败有较高容忍度的美国为例，美国创业者平均年纪约为30-35岁，多为经历失败后的重复创业。相比于初次创业者，美国创投机构更喜欢有多次创业背景的创始人。从美国大公司离职创业的人员，创业失败后还可以再回来工作，不仅不会受到歧视，部分创业失败者由于获得了更多经验和教训，而且有可能获得比原来更高的职位。
综合来看，发达国家更多的是自下而上的创新创业，以私人部门为主体，主要依靠市场竞争产生创新成果，政府更多的是打造公平竞争的“跑道”。发达国家的创新创业能力较强是多种因素形成系统合力的结果，从宽松的社会氛围、超前的创新创业教育到完善的社会融资体系和有效的政策扶持，都是以企业为中心打造相互产生正反馈的创新创业系统，进而提升整个国家的创新创业能力。
我国创新创业环境存在的主要问题
1.学校教育对创新创业的重视还不够
我国各级教育特别是高等教育，都没有开设与创新创业相关的课程，相关的教材和师资力量较为匮乏。学校教育以考试升学为最终导向，这种传统应试教育易于培养“考试天才”，过于注重学生的同一性和规范性，不注重多样性的创造性；过于注重知识灌输和结果导向，不注重科学思维和解决问题能力的培养，使得创造创新人才明显不足，有潜力的青年人才流失严重。
2.小微企业的税收及社保负担较重
尽管国家出台了很多补贴和减免政策，但较重的税收及社保负担给初创阶段的小微企业的成长带来较大压力，相关统计显示，我国小微企业缴纳的社保达到工资总额的百分之四十。由于大部分小微企业需要靠自身积累资源，迫切需要抓住有限的市场机会快速成长，在企业产品销售量放大时迅速发力跨入快速成长的关键期，企业所得税负较高束缚小微企业的成长速度，可能导致小微企业失去快速成长期。
3.金融体系对创新创业的支撑力度不足
融资难是小微企业面临的首要难题。当前我国企业融资过度依赖间接融资，股权、债券等直接融资发展严重落后，直接融资的“短板”成为创新创业企业发展壮大的掣肘因素。相关数据显示2014年末，我国非金融企业境内股票余额占社会融资规模的比重仅为3.1%。从股权投资的发展情况来看，我国股权投资滞后于经济发展的需求。
据不完全统计，美国的私募股权投资基金年交易额占GDP的比重为1%，而我国的比重仅为0.3%；美国天使投资人约有75.6万，而我国仅有数千人。同时，我国的天使投资和股权风险投资都适用于相同的税收政策，但天使投资的成功率要低得多，沉没成本更大，税收设计不利于引导投资方转向天使投资，不利于投资周期长但有自主知识产权的高科技小微企业获得初期投资。
破解制约创新创业的体制机制障碍
要使创业创新蔚然成风、开花结果，而不是“昙花一现”，必须进一步深化推进改革，破解制约创新创业的体制机制障碍，让改革引领创业创新浪潮。要加强创新创业教育、有效整合政策资源并推动政策落地，培育创新文化，让创业者的奇思妙想与市场需求充分对接，形成大众创业、万众创新的生动局面。
1.加强高校的创新创业教育
一是通过多种形式将创新创业课程纳入高等教育。鼓励高校开设多种形式、多项内容的创新创业教育课程。
二是完善在校大学生创业办法。鼓励在校大学生“走出去”与企业进行交流互动，细化完善在校大学生休学创业办法，为在校大学生创业保驾护航。鼓励在校大学生进入企业实践学习，保证创业课程与实践的有效对接。
三是支持高校与各类培训机构合作开展创业培训，运用社会各类资源建设创业孵化基地，进一步完善创业培训服务体系，为大学生创业提供有针对性的培训支持和创业服务。鼓励各地根据实际情况开展“大学生创业引领计划”，扶持大学生创新创业。
2.统筹各部门形成支持创新创业的政策合力
一是继续推进简政放权，保证政府不越位和不错位，为大众创业、万众创新腾出空间。降低市场准入门槛，简化行政审批手续，继续深化商事制度改革，采取一站式窗口办理等措施为创业企业工商注册提供便利。以推动各级政府列出“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”为着力点，清晰界定政府与市场的界限，以约束政府权力、释放创新创业活力。
二是更好地发挥政府的扶持作用，保证政府不缺位。限制政府权力并不意味着政府的“无为而治”，各级政府更应该着眼于创新创业者的需求，加强顶层设计，保护知识产权，建立诚信经营、公平竞争的市场环境，落实完善鼓励创新创业的税费减免、小额担保贷款、资金补贴、土地安排等扶持政策，有条件的地方可对新型孵化机构的房租等给予适当财政补贴。
三是加强各部门之间的政策协调，形成支持创新创业的政策体系。梳理各部门、各层级政府发布支持创新创业的政策措施，保证各级各项政策之间的连贯性和统一性。
3.着力构建与创新驱动相适应的金融支持体系
融资难是初创型企业能否生存的首个难题，必须要通过深化金融体制改革，缓解初创型企业的融资困境。
一是大力发展多层次股权投资。推动区域性股权市场繁荣发展，打造中小微企业融资的金融平台，为创业投资企业股权退出提供场地。
二是用好国家新兴产业创业投资引导基金，整合高校毕业生就业创业基金，放大基金使用效能，打造区域性及全国性的创投信息交流和共享平台，形成多元化、多渠道的创业资金支持体系，更好地支持处于创业前端企业的发展。
三是在合理有序监管的基础上，鼓励互联网金融创新，如完善互联网股权众筹融资机制，调动民间资本参与金融创新的积极性，倒逼金融市场进一步对内对外开放。
4.引导形成敢于冒险、容忍失败的社会氛围
加强对典型创新创业活动的宣传引导，培育良好创新创业生态环境。健全创业辅导指导制度，支持举办创业训练营、创业创新大赛等活动，培育创客文化。
（作者系经济学博士，供职于经济管理部门）