我国实现由工业主导向服务业主导的经济转型升级，面临着结构性矛盾的重大挑战。“十三五”结构性矛盾不解决，不仅转方式、调结构很难有实质性突破，而且很可能增大经济运行的系统性风险。突破利益固化藩篱，推进财政、税收、金融、教育等结构性改革，已经成为经济转型升级必须啃下的“硬骨头”。
□中国（海南）改革发展研究院课题组
结构性改革是经济转型升级的“硬骨头”
结构性改革是以破解阻碍经济转型升级的结构性、体制性矛盾为导向的改革，是推动经济转型升级的关键所在。“十三五”取得结构性改革的重大突破，将为经济转型升级创造有利条件。
1. 经济转型升级的结构性矛盾增多
（1）投资与消费的结构性矛盾。“十二五”以来投资消费失衡格局虽然有所改善，消费率和消费贡献率开始回升，但由于投资驱动的增长格局没有根本改变，投资与消费失衡难以根治，有效供给不足的结构性矛盾凸显。比如，社会消费结构由物质型消费向服务型消费升级的大趋势已经形成，但服务业有效供给和有效投资明显不足，社会资本进入服务业面临着诸多体制机制障碍。
（2）经济增长动力的结构性矛盾。一是资本供给的结构性矛盾突出。资本总量短缺的时代已经过去，全社会可供投资的资本供给总量巨大，但实体经济尤其是服务业和中小企业资本短缺的问题比较突出。二是人力资源供给的结构性矛盾增多。既存在人口老龄化加快、劳动年龄人口总量开始下降的问题，更面临劳动力供给结构难以适应产业结构调整升级以及经济增长由要素驱动转向创新驱动的需求。三是技术创新的拉动力不足。科技创新对经济增长的重要性更加突出，但许多技术创新难以及时转化为社会需要的生产能力，中小企业技术创新能力明显不足。
（3）服务业发展滞后的结构性矛盾。金融、电信、研发设计等服务业领域的国有垄断格局尚未根本改变，教育、医疗、养老等服务业领域社会资本进入仍存在体制与政策障碍。服务业与工业公平税负的格局尚未形成。“营改增”全面推行后如果不解决好地方政府主体税种消失后的财力保障问题，地方政府可能通过其他办法如增加行政事业性收费等解决财政困难，导致税负反弹的可能性加大。
（4）实体经济发展面临的结构性矛盾。一是中小企业融资难仍是一个大问题。数据表明，我国5000多万中小企业，只有不到10%能在银行融资；中小企业直接融资占比大概在5%左右，而国际平均水平在70%左右。二是企业特别是中小企业税负沉重。以企业为主征收的间接税占税收比重超过60%，再加上企业所得税、社会保险费及行政事业性收费等，企业税费负担很重。国有垄断企业和大企业产品和服务定价能力较强，从而向消费者转移税负的能力也较强，但中小企业往往难以转移税负，在竞争中处于劣势。
2. 宏观政策的有效性依赖结构性改革
（1）减税的持久效应依赖税制改革。“营改增”等直接涉及税制结构调整的政策具有明显的减税效应，并且未来还会持续放大；而临时性、不触及税制结构的税收优惠和税收减免政策的减税效应则较小，容易被其他税费的增加所抵消，只能起到短期刺激需求的作用。
（2）持续优化财政支出结构依赖财政体制改革。随着经济增速放缓，我国财政支出规模很难再保持过去10年的高速增长，未来更多要靠优化财政支出结构来发挥调结构、促消费、稳增长的作用。调整与优化公共支出结构，根本取决于中央与地方政府的职能转变，以及中央与地方财政关系的深刻调整。
（3）货币政策的有效性取决于金融体制改革。优化金融资源配置根本依赖于金融市场体系改革。以国有银行为主体的金融结构不调整，金融资源配置偏向国有企业和大企业的格局就难以有根本变化，定向宽松的货币政策在落实过程中仍有可能走形变样，难以根本解决新兴产业、民营企业和中小企业融资难问题。
（4）就业促进政策的有效性依赖教育结构调整。积极就业政策难以根本解决结构失业问题。促进人力资源供求均衡依赖于教育结构的调整优化。产业结构决定人力资源需求结构，教育结构决定人力资源供给结构。当前，我国人力资源结构与产业结构不匹配的矛盾仍然突出，教育、医疗、健康、养老等许多现代服务业面临着巨大的人才缺口。
3.“十三五”：经济转型升级倒逼结构性改革
（1）结构性改革远不到位。尽管“十二五”在公共财政、税收、金融、教育等领域都推进了改革，但财政、税收、金融、教育等改革牵一发动全身，不仅涉及中央与地方利益关系的重大调整，而且涉及垄断行业的利益调整，直接影响到部门利益和地方利益的深刻调整，都是难啃的“硬骨头”。
（2）“十三五”结构性改革的时间空间约束全面加强。未来依靠政策刺激增长的余地和空间大大缩小。如果结构性改革不到位，矛盾不断积累，将给经济运行和长期增长带来更大风险，甚至触发经济社会危机。“十三五”必须打破既得利益藩篱，啃下结构性改革的硬骨头，加快财政、税收、金融和教育领域的联动改革，以此带动经济领域的全面改革。
公共财政制度要创新
多年来，竞争性地方政府以做大经济总量为目标追求，成为产能过剩、房地产泡沫、地方债务等问题加剧的体制根源。加快结构性改革首当其冲是加快形成公共服务导向的中央与地方财政关系，形成倒逼政府职能转变、倒逼地方政府回归公共服务型政府的公共财政制度。
1.增大基本公共服务支出
（1）提高基本公共服务的财政支出比重。到2020年，用于教育、医疗卫生、社保就业、保障性住房四项基本公共服务的支出占国家财政总支出的比重提高到不低于50%，占GDP的比重提高到14%左右；将国家财政用于城乡个人基本公共服务支出水平差距控制在30%以内。
（2）提高基本公共服务支出占GDP的比重。争取到2020年，财政性教育经费支出占GDP的比重达到5%～5.5%，接近甚至达到OECD国家或高收入国家2009年的平均水平（5.5%）；医疗卫生支出占GDP的比重提高到2.5%～3%左右；社会保障就业支出占GDP的比重由2.56%（2013年）达到5%左右的水平。
（3）保持合理的财政支出增长速度。“十三五”财政支出增长速度不超过GDP增长速度的1.5百分点，为减税创造更大空间。这是有条件实现的。初步测算，即使是按照比GDP增长高1.5个百分点的增速估算，到2020年财政支出占GDP的比重仍将进一步提升，由2013年的24.7%增长到27.8%左右，支出规模达到24万亿元左右，是2013年14万亿元的1.7倍。同时，降低经济建设性支出占比和行政性支出占比将为降低财政支出速度创造空间。
2. 建立公共服务导向的中央与地方财税关系
（1）合理界定中央与地方政府的职责分工。明确中央政府的经济战略职能和宏观调控职能，尽可能将经济审批权下放到地方；实行市场监管由中央垂直管理，克服经济司法的地方保护主义，建立全国统一的大市场，维护政令统一和法治统一；制定法律法规、方针政策和国家标准，提供基本的教育、社会保障等全国性的公共服务，并负责均衡省一级政府间财力。省级政府的职责主要是保证国家法律法规、方针政策和国家标准的严格实施，提供本区域的公共服务，实现基本公共服务省级统筹，对辖区内基本公共服务均等化负最终责任。
（2）实现政府事权与支出责任相适应。严格按照各级政府事权科学、清晰地界定和列出各级政府的财政支出责任清单.中央应上收部分事权并承担更多的支出责任，建议“十三五”将司法、食品药品安全、基础养老金统筹等上收为中央事权，由中央财政负责安排支出。
（3）实现政府支出责任与财力相匹配。根据各级政府的事权划分制定财政供给清单，科学、清晰地界定各级政府的财政支出覆盖范围，优化支出结构。将具有明显受益性、区域性特征、收入来源稳定的税种划分为地方税，为基层财政的运转及发展留下必要的空间。建立以一般性转移支付为主的中央地方转移支付体系。
3.形成地方的稳定税源
（1）“营改增”后形成稳定的地方政府财力。短期看，继续按照“营改增”试点方案的规定，原归属地方的营业税收入，改征增值税后仍归地方。长期看，增值税属于流转税，应当列为中央政府税种，稳定地方财力需要通过培育新的地方主体税种和增加中央对地方的一般性转移支付。
（2）以消费税、房产税等为重点培育地方主体税种。消费税的体量在营业税的一半以上，将消费税转为地方税种，不仅可以极大地补充“营改增”后的地方财力，而且能使地方政府的关注点由投资转向消费。可以逐步将大部分消费税税目收入划入地方，允许地方探索具有地方特色的特别消费税，以扩大地方税源。同时，把房产税、资源税逐步培育为地方主体税种。
（3）中央加大支出支持地方发展。在建立有效监管和风险防控机制的前提下，设立中小企业创业投资引导基金、科技创新基金等。鼓励各地依据自身特点设立新兴服务业发展和支持创业创新的创投基金，吸引金融资本和社会资本进入。
税制结构要优化
合理的税制结构有利于形成经济转型升级的有效激励，是理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会关系的前提，也是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要条件。“十三五”应加快税制改革，优化税制结构，为经济转型升级创造有利的制度环境。
1.加大结构性减税力度
（1）结构性减税的空间仍然很大。如果“十三五”仍然保持积极财政政策的基调，即赤字率安排在2%～3%之间，按保守估计：GDP平均增速保持在6.5%-7%，按2.5%赤字率和结构性减税占赤字规模比重为50%的安排，2020年减税规模将达到1.12万-1.15亿元，“十三五”累计减税4.96万-5万亿元左右。
（2）结构性减税的条件趋于成熟。第一，即使是到2020年我国进入中高收入国家行列，与发达国家相比公共服务支出水平仍然比较低，减税仍有空间。第二， 2008～2013年，我国财政赤字率分别为0.6%、2.8%、2.5%、1.8%、1.5%和2.2%，离3%的安全警戒线仍有一定距离，为减税留有较大的余地。第三，政府加快简政放权为“减税清费”创造了条件。
2.全面推进税制改革
（1）推进增值税改革。在全面完成服务业“营改增”的基础上，简化增值税税目与税率，扩大增值税抵扣范围。为鼓励创新型企业发展，除了技术创新所涉及的设备等固定资产抵扣范围，把技术创新涉及的全部研发支出列入抵扣范围。
（2）改革消费税。尽快启动消费税立法程序，调整消费税征收范围。加快把高耗能、高污染产品及部分高档消费品、高档娱乐服务等纳入征收范围，并设定较高的边际税率；降低已演变成生活必需品、非奢侈性、非双高产品的消费品的税率，待条件成熟时取消征税；尽快实现消费税在零售或批发环节征收，由向企业征收改为向居民征收，由“价内征收”转向“价外征收”，增加透明度。
（3）加快直接税改革。推进房产税、遗产税、赠与税的联动改革，避免改革阻力。加快综合与分类相结合的个人所得税改革，简化所得税税率，并考虑不同地区不同家庭的物价水平、家庭结构、赡养负担，扩大抵扣范围等。改革企业所得税，建议进一步扩大抵扣范围，将企业公益性支出全部纳入抵扣范围；提高小规模纳税人标准，形成小微企业的自动减税机制。
（4）完成资源税改革。推进煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革，清理相关收费基金，适当提高其他仍实行从量计征的资源品目税额标准。加快环境税改革，实现环境成本内部化，环境税所得用于设立“环保专项基金”，专门用于环境保护事业以及对环境污染重大事件的受害人进行赔偿。
3.推进税费改革
（1）加快取消和清理行政事业性收费。大幅度减少行政机关对个体、小微企业收费，凡是对企业不适当的年检、评比、检查等项目一律取消。对保留的行政事业性收费、政府性基金和实施政府定价或指导价的经营服务性收费，实行清单管理，清单以外收费一律取消，加强行政事业性收费的合法性与透明度。
（2）探索社会保障费改税。考虑采取“统筹账户以税保障，个人账户以费保障”的模式，即在基础统筹账户方面推进费改税。基础统筹账户费改税后，将企业缴纳税率从20%下调到12%，以不超过15%为宜，减轻企业负担。
（3）让“土地财政”退出历史舞台。尽快出台建设城乡统一的建设用地市场与土地出让金制度联动改革的方案，逐步使地方政府退出经营性用地一级市场的垄断经营，改变依托“土地财政”的竞争性地方政府格局，为建设公共财政体制创造重要条件。
4.取消不合理的税收优惠
（1）取消对重化工业的投资税收优惠。将消耗能源资源、易造成环境污染的产品纳入征税范围，引导消费者选择更加环保的产品；按照对环境污染程度对产品实行差别税率，鼓励消费者选择更加环保的产品；建立鼓励绿色消费的财政政策支持体系，对绿色产品消费实行减免税政策。
（2）清理区域优惠政策。全国人大尽快制定统一的法规，清理整合现行的优惠政策，对区域税收优惠的具体对象、条件、优惠标准、程序等作出明确规定，约束地方政府在区域优惠政策上的自由裁量权。
（3）逐步减少出口退税。全面取消双高产品和限制出口产品的出口退税政策，合理使用鼓励类产品和服务贸易的出口退税，长期看尽可能缩小出口退税的产品清单，以此减少对产品和服务价格的扭曲，促进国际收支平衡，避免贸易争端。
金融体制改革要加快
“十三五”应尽快形成中小企业发展的金融支撑体系，改革完善资本市场，推进利率市场化进程，使金融市场更好地服务于经济转型升级，有效破解实体经济尤其是服务业和中小企业融资的问题。
1.发展中小银行要突围
（1）鼓励与支持社区银行等中小银行发展。鼓励民营资本出资设立专门为小微企业服务的社区银行，适度放宽对其资产规模、区域分布、业务范围等方面的准入条件。逐步减少民间资本发起设立消费金融公司、村镇银行的限制，降低准入条件，简化审批程序。
（2）设立财政支持的中小企业贷款担保基金。设立国家财政支持的中小企业贷款担保基金，帮助中小企业降低融资成本。建立政府担保基金补偿机制，提取服务业增值税和企业所得税的一定比例作为风险准备，提高基金的财力可持续性。
（3）建立中小微企业贷款风险补偿和融资性担保风险补偿机制。优先发展面向中小微企业的融资性担保公司。建立融资性担保行业突发事件的发生报告、预警防范和处置制度。
2.推进利率市场化改革
（1）推进存款利率市场化。全面实现利率的市场化形成机制，实现各类市场主体平等使用金融资源。3年左右，基本实现以上海银行间同业拆放利率为基准的市场化利率。
（2）尽快出台正式的存款保险条例。存款保险制度全面覆盖中小银行和法律允许吸收存款的中小金融机构。初期可以采取无差别单一费率制，以降低对中小银行的影响；明确单一费率制退出的时间表，倒逼中小银行和民营银行提高盈利能力和竞争力；经过3～5年的过渡期，由单一费率改为差别费率。
（3）促进互联网金融等新兴金融业态健康发展。通过立法规范互联网金融的发展。明确互联网金融的监管主体，加强与其他国家金融监管部门的合作，实施统一监管。加强互联网金融信用与征信体系建设，构建互联网金融信用信息服务平台。
3.调整完善资本市场
（1）发展面向中小企业的债券市场。积极探索小额贷款公司等非吸收存款类放贷机构的债券融资方式，鼓励中小企业发行“绿色企业债券”或“绿色金融债券”，放宽企业发行债券的净资产等限制。建立中小企业的信用评级和信用登记制度，向相关部门、银行、担保机构和社会公众公开。
（2）加快推进股票发行注册制改革。把推进股票发行注册制改革的重点放在中小企业上，明显降低创业板对中小企业的盈利条件等门槛，加快“新三板”扩围的审批。
（3）鼓励众筹等融资平台创新。在金融审慎监管框架的基础上，允许和鼓励众筹平台参照私募基金的运作模式，向创业者提供生产、销售等环节的增值服务。
教育结构要调整
“十三五”适应增长模式由投资驱动、要素驱动转向创新驱动的大趋势，通过教育综合改革、优化调整教育结构，为我国由人力资源大国走向人力资本大国奠定坚实基础。
1.调整教育结构要有历史紧迫感
（1）从人力资源大国到人力资本大国的跨越需要加快调整与优化教育结构。我国离人力资本大国仍然有较大差距。例如，2011年美国信息服务业的整体劳动生产率是我国的4.1倍。无论是工业的转型升级，还是现代服务业的发展，都对人力资本提出了更高的要求，从而对我国教育结构调整提出了现实需求。
（2）从工业主导转向服务业主导需要把职业教育放在更加突出的位置。随着产业结构调整升级的趋势不断加快，我国与发达国家的产业结构也由互补关系转向以竞争为主，竞争因素逐步增大，加快与市场联系最直接的职业教育发展的需求更为迫切。目前职业教育发展不仅相对滞后于“中国智造”的趋势，也相对滞后于服务业发展的趋势，高端制造业、战略新兴产业人力资本不足的问题日益突出，职业教育发展例如批发、零售、物流业等服务业从业人员与职业教育对口专业招生缺口数达到上百万。
（3）从投资驱动、规模驱动转向创新驱动需要加快教育结构调整。近年来高校毕业生的就业率仅为70%左右，反映出高等教育结构与人力资源需求之间的矛盾。同时，与其他建立义务教育制度的国家相比，我国义务教育年限仍然较低，未来提高的空间仍然较大。
2.发展现代职业教育是一个大战略
（1）鼓励社会资本进入职业教育领域。降低社会资本进入中等职业与高等职业教育领域的门槛，简化设立职业教育学院的审批，在土地使用、财政支持、政府购买、人才培训等方面给予民办职业教育机构和公办机构同等的地位和待遇。充分利用职业教育综合改革试点，探索职业教育领域的“混合所有制”，引导社会资本进入公办职业教育机构。
（2）创新提高职业教育水平的体制机制。推动一批普通本科高等学校转变成应用技术型高等学校和高等职业教育学校，举办本科职业教育；在财政拨款、融资条件、土地使用、人才培养等方面，对普通教育与职业教育学院一视同仁。放宽高等职业学院开设研究生课程的限制，鼓励高等职业教育学院探索专业学位研究生培养模式。
（3）加强对职业教育的财政保障。加大财政向民办职业教育的倾斜力度。按照民办学校当年培养合格毕业生的数量，给予民办职业学校不低于公办生均经费标准的生均奖励；鼓励地方按照本科院校预算内生均拨款水平的一定比例给予民办高职院校经费补助，并逐步提高补助比例。
3.加快普及学前义务教育与高中阶段教育
（1）普及学前义务教育。不少地方在“十二五”期间内就能完成基本普及学前教育的任务，“十三五”应鼓励有条件的地方探索学前教育免费制度，鼓励地方在设立审批、资质评估、师资建设、经费投入、公私合办等多方面进行积极探索。
（2）加快普及高中阶段教育。鼓励有条件的地方对高中教育实行财政支持的免费政策；采取对某些项目或某些特定群体例如农村贫困群体、流动人口等免费的政策，提高高中阶段教育普及度。逐步增加普及高中阶段教育的财政投入。
（3）鼓励有条件的地区先行探索高中阶段义务教育。允许和鼓励高收入地区先行探索12年义务教育制，适当下放相关的行政审批权。在巩固9年义务教育制成果与加快促进基础教育均等化的前提下，用10～15年左右时间逐步在全国范围内建立高中阶段义务教育制度。
4.调整高等教育结构
（1）推进高等教育体系多元化。探索把高等学校分成综合型大学、研究型大学、技术应用型大学，分别确立其发展定位、人才培养目标和培养模式，形成符合发展定位的专业结构，防止“同质化”发展。
（2）以提高技术应用型高校占比为重点调整高等教育结构。加快推动一批高校转型为技术应用型高校，选择一批高等职业学校升级为技术应用型高校，不断提高技术应用型高校在校生的占比。
（3）鼓励社会资本进入高等教育领域。扩大高等教育中民办教育的比重。放低民间资本进入高等教育领域的门槛，明确非营利性民办大学在政府购买、财政支持、教师培训等方面与公立大学享受同等政策，在土地使用、财政支持、师资培养等方面一视同仁。
（本篇执笔：何冬妮系中国（海南）改革发展研究院副研究员）