构建权责均衡的政府间财政关系，是政府良性运行及经济社会科学发展的基础和前提。改革财政体制，一定要以为广大城乡居民提供更高水平的公共服务为立足点和着眼点，只有这样才能找到解决问题的根本途径和正确方法。首先，需要建立“以县（市）为主”公共服务供给体系；其次，赋予县（市）财政一定比例的财权，通过分税或分成建立与完善稳固、坚实的市县税制，使县（市）政府成为有职、有责、有权的基层政府；第三，通过科学、规范的财政转移支付制度向基层政府转移财力，由中央与省级财政承担更多的支出责任，以实现公共服务支出及管理责任与财力之间的最终平衡。

  □马洪范

  《宪法》规定我国设有五级政府，各级政府具有相应的权力与责任。构建权责均衡的政府间财政关系，是政府良性运行及经济社会科学发展的基础和前提。

  分税制体制迫切需要改革与完善

  1994年分税制财政体制建立至今，相对于收入能力而言，地方政府的支出责任有些偏重。中央集中了财政总收入的一半左右，但只消费了不到1/4，其余部分重新转移给各级地方政府，成为弥补地方收支缺口和推进区域间经济社会发展均等化的重要手段。从这种意义上讲，非均衡的财政体制安排，其实又是实现横向区域间均等化的必然选择。

  要求建立绝对均衡的财政体制，无疑是过于理想主义的政策主张，现实中是根本行不通的。1908年，晚清政府财政总收入超过2亿两白银，中央政府和皇室内务府加起来仅仅2400万两，只占12%，其余都在地方政府手中。一个政权丧失了对88%的财政支配权，也就丧失了进行有效政治动员的能力，当然也必然丧失了实现经济发展和实施宏观调控的功能。

  然而，分税制体制运行到今天，确实也存在许多矛盾，迫切需要改革与完善。我曾去西部某省一石油城调研，当地市委书记告诉我们，那里破坏油厂、盗油犯罪案件一年高达一万多起，平均每天30起以上。为什么会发生这么多的恶性事件？这里面有一个很深的体制问题需要解决。地方和油厂、百姓和石油工人，没有一个利益的结合点，怎么能够齐心协力建设和谐油城呢？

  现实中，资源的贡献由中央、省、市等多级政府共享，开采成本却由市县基层政府承担，这显然是不合理的，应该由中央、省、市、县等多级政府共同承担资源开采的成本补偿责任。通过中央与省级政府设立资源开采成本补偿专项转移支付资金，承担起自己应该承担的支出责任，才能维护分税制的良性运行。

  不仅仅在石油、煤炭行业存在这些问题，很多垄断性行业领域也有类似的问题。几年前，曾有专家提出，垄断企业税收应当拿出适当的比例和地方政府共享。这是分税制财政体制改革绕不过去的一个重点，当前及未来的财政体制改革应该是一揽子的方案，而不是修修补补。

  构建权责均衡的政府间财政关系

  是必然趋势

  从根本上讲，财政体制的科学设计需要以法治为基础，合理划分各级政府的事权。简言之，政府事权可以归为两大类，一是经济建设，二是公共服务。政府事权划分的难点，是公共服务职责及权力的界定。从历史上看，地方政府的主要职责就是提供公共服务，这已被公认为是西方发达国家划分中央与地方政府职责的基本原则。

  这里仅以基础教育为例。在美国，基础教育主要由州以下的地方政府承担，联邦政府负责制定与实施全国性最低教育标准，以维持地区间教育水平的大致公平；在英国，基础教育所需经费来自于中央政府的固定拨款，但主要由地方政府管理和使用；在日本，基础教育经费由中央和地方共同负担，地方政府负责学校建设和管理，中央政府和省级政府负责大部分的教师工资。实践中，由于基础教育这项公共服务具有极强的外部性，客观上要求中央与省级政府承担更多的公共服务支出职责；又由于其规模庞大，学校数量众多，相应的管理责任只能由具有信息优势与管理优势的基层政府具体承担。

  无论是支出责任还是管理责任，它的履行必须以一定的收入来源为基础，需要获得与所承担责任相匹配的财权。支出责任、管理责任、财权、财力，成为决定政府间财政关系的四大要素。反映在现实中，这就意味着各级政府公共服务职责的划分，不必仅仅依据行政隶属关系，政府机构设置未必上下对口、职责同构，而可通过四要素之间的合理、灵活搭配，实现各项公共服务的有效供给。

  目前，我国各级政府的公共服务职责缺乏明确而正式的划分，导致各级政府间并没有本质区别。除少数公共服务如国防专属中央政府以外，地方政府拥有的公共服务职责几乎是中央政府的翻版，呈现出“上下对口、职责同构”的特征。而且在实践中往往采用“下管一级”的办法，上级政府掌握“游戏规则”的制定权，在公共服务支出责任和财权的划分上占尽上风，还采取激励、代替决策等方式，将应由本级负担的费用强制下级负担。

  迫于上级政府不断传递的财政支出压力，下级政府总是试图凭借熟悉当地社会经济各项事务的绝对信息优势，采取侵占上级收入、向上转移支出及逃避实际支出责任等途径，倒逼上级财政负担支出。上下级政府间的这种博弈，从根本上有悖于分税制的原意。所谓政府分税，如同百姓分家，要分收入，也要分支出，要分权力，也要分责任。分税完毕后，各级政府必须在自立基础上实现自主。

  在我国，改革财政体制一定要以为广大城乡居民提供更高水平的公共服务为立足点和着眼点，只有这样才能找到解决问题的根本途径和正确方法。首先，需要建立“以县（市）为主”公共服务供给体系。以乡镇或以地市为主的公共服务供给模式，要么服务半径过小，要么服务半径过大，都不能更有效率地实现公共服务供给。其次，赋予县（市）财政一定比例的财权，通过分税或分成建立与完善稳固、坚实的市县税制，使县（市）政府成为有职、有责、有权的基层政府。第三，通过科学、规范的财政转移支付制度向基层政府转移财力，由中央与省级财政承担更多的支出责任，以实现公共服务支出及管理责任与财力之间的最终平衡。

  中国社会历经数千年发展演化，形成自身独特的文化传统，其对政治、经济、社会各个层面的影响都不容忽视。在财政体制改革过程中，构建权责均衡的政府间财政关系，这是中外历史正反两方面实践早已昭示的必然趋势。要么自觉地运用这一规律，要么被动接受客观规律的自发调节，虽然终极目标都是为了不断提高人民的物质文化生活水平，但选择的道路不同，经受的磨难不同，享受的福利也将大有差异。

  （作者系财政部财政科学研究所金融研究中心副主任、研究员）