作为我国内地“土地财政”的先行者，深圳见证了土地财政发生、发展和转型的全过程，其经验可为各大城市借鉴和吸纳。政府应制定总体的产业扶持政策，而不是扶持具体企业，土地财政助推产业转型和人口集聚，可达到涵养税源的目的，这是土地财政向税收型财政顺利转型的可行路径。
⊙李宇嘉
有关土地财政迎来“拐点”的报道近期颇受关注。财政部数据显示，国有土地出让金占地方财政收入的比重在2013年达到近60%的历史最高值后便开始一路下滑，去年降到了56%，今年前4个月更降至32%，同比下滑近40%。地，终究有卖完的那一天，且依靠卖地使得地方债务风险和金融风险会不断恶化。土地财政“玩不下去了”，地方财政怎么办？
在本质上，土地财政是城市公共服务设施的融资手段，由于我国不具备城镇居民普遍拥有不动产的初始条件，房产税无从谈起；金融信用不发达，地方政府不能直接发行地方债券，而城市公共服务设施需要一次性投入，而税收仅限于“吃饭财政”。于是，借助于城市土地国有、集体土地市场化需要经过政府征收，土地财政充当起了我国城市化基础设施建设的“主力”。
基础设施完善与城市人口、产业集聚之间互为因果，这也是驱动分工细化和产业升级的动力，也是降低工商企业和个人经营创业成本的基础，更是涵养税源的保障。当土地财政支持基础设施建设，并达到完备的程度后，政府该顺势开启土地财政向税收型财政的转型之路，避免债务风险爆发、金融风险恶化，实现财政和公共服务供给可持续。
作为我国内地“土地财政”的先行者，深圳见证了土地财政发生、发展和转型的全过程，深圳的经验可为各大城市借鉴和吸纳。
上世纪80年代首先在深圳启动改革开放试验，允许银行贷款就是一大政策。1985年深圳借贷了6.5亿银行贷款，每年须还息5000万。深圳在全国最早执行《外资法》，收取土地出让费，但1982年至1986年累计收取的土地使用费不足4000万，还利息都不够。是霍英东“一语惊醒梦中人”：你们有土地，怎么会没有钱？钱可以从土地中来！这话可不是“无厘头”，因为香港经验就是土地财政。于是，深圳政府于1987年10月确立了“土地使用权可以有偿出让、转让、抵押”。1987年，深圳仅转让了三宗地，就还清了全部贷款，还让政府库房收入增加了2337万，相当于1985年至1986两年的土地使用费。从此，深圳土地市场化出让或土地财政的里程开启并推广至全国。
深圳“试验田”面积仅1991平方公里，在30多年高速发展期间，开发比例却高得非常惊人，在2008年开发强度已达46%，市场化开发的成分占绝对比重，对于推进城市化、公共服务设施建设、招商引资中的园区开发、扶持产业发展和升级的综合贡献可想而知。
时至今日，深圳的城市面貌、公共服务设施、公共服务水平、城市治理能力等都是全国最好的之一，与土地财政的贡献直接相关。而且，改革初期，为吸引外资，深圳不仅在土地出让上实施廉价甚至免费的政策，而且集体土地上建设的小产权房变相“入市”，也降低了城市劳动力的社保成本和住房保障成本。另外，为招商引资，各行政区对于工业园区基础设施（通水、通电、通路等）也加大了建设力度，所需资金基本从土地出让中来。
长期代工制造，让深圳成了模具、配件、元器件生产中心，但也积累了科研成果产品化、商业化的经验和技术，产业升级水到渠成。在创业板、中小板、私募和创投等多层次资本市场和草根金融的助推下，深圳顺利实现了从贸易到代工，再到技术创新的产业升级。目前，深圳已告别工业外向型，形成了产业链和相关配套成熟的通讯、计算机、软件和医药等高科技产业群，高技术制造业在2014年占比达63%。制造业转型带来了物流、金融等现代服务业发展，2014年第三产业GDP占比达56.5%，创历史新高，其中近七成由现代服务业贡献，深圳已稳居中国金融业第一梯队。
“来了就是深圳人”，这句口号在大街小巷都能看到，宽松的入户门槛让成千上万怀揣梦想的人来到深圳这个“创业之都”、“”造梦工厂，狭小的空间内集聚了2000万的人口、1000多个产业园区、商事主体185.8万户（每10个人中就有一个老板）。2008年金融危机重创“代工出口”后，深圳开始“腾笼换鸟”，有限的土地资源向符合升级方向的产业倾斜。目前，深圳工业用地价格（3200元/平方米）是全国最高的，传统代工制造业（如富士康、戴尔、惠普、联想等）不得不外迁。
产业升级转型驱动内涵式增长，在“互联网+”、“中国制造2025”、现代服务业等各个领域，深圳目前都有独领风骚的龙头企业。2014年，深圳工业企业利润增长16.2%，为全国增速的4.9倍；高技术制造业连续两年快速增长，2014年增速为13.2%；现代服务业增加值增长10.5%；今年一季度深圳GDP增长7.8%，居一线城市第一位。产业升级带动收入水平提高，2014年深圳在人均GDP、人均可支配收入、人均存款等指标上都位居全国第一。产业升级和收入水平提升涵养了税源，被认为是对“土地财政”依赖最小的城市。2013年，深圳政府性基金收入仅占全口径财政收入的19%，在全国处于最低水平。也就是说，深圳80%的政府收入来自税收，已达成了典型的税收型财政。
深圳的土地财政转型说明，城市政府要将土地出让收入用于公共服务设施建设，以涵养税源，政府应制定总体的产业扶持政策，而不是扶持具体企业，产业升级自会倒逼传统产业搬迁或退出，实现“腾笼换鸟”，土地财政助推产业转型和人口集聚，可达到涵养税源的目的，这是顺利实现土地财政向税收型财政转型的可行路径。
（作者系深圳市房地产研究中心高级研究员）