——中国税制改革思考之二

  □ 贾 康

  ■在相当长的历史时期内，在直接税改革上我们势必会面临一些难题。但如果碰到难题我们便退而放弃改革进取，矛盾会积重难返，贻误现代化大局。现阶段确定建立不动产登记体系，加快立法开征房地产税，的确是一种倒逼，即拖了这么多年的“攻坚克难”，一定要有一个解决方案。

  ■个税起征点只是相关多种变量中的一个，只强调它无异于陷入“盲人摸象”的误区。我们应该把各种要素和变量合在一起考虑怎样优化，在税率的级次和量值、差异的掌握方面，有许多值得讨论之处。

  ■房地产税会影响相关各利益主体的利益预期，促使房地产市场供需更平衡一些。房地产税最适合由地方政府掌握，在自觉实行职能转变的同时，地方政府的财源建设问题也随每隔一段时间重评一次税基的机制而一并解决了，即内洽地结合了地方政府转变职能和财源建设两重目标的一体化实现。另外，这一税收是调节收入分配和财产配置的优化机制，可以减少两极分化对于社会形成的负面影响。

  目前个税征收

  不能有效调节到最应被调节的对象

  中国现在的个人所得税占整个财政收入的比重是多少呢？在上一次的个人所得税法修订之后，现在是约5%，已经明显边缘化。在它的筹集收入的作用明显不足的同时，更加明显的是中国个人所得税的调节作用非常薄弱。最应被看重的超额累进调节机制，仅仅覆盖了工薪收入者中的一部分，现在的覆盖面收缩到约3000万人，仅占近14亿国民中的2%多一点！

  中国个人所得税的立法，在现在开征的18种税里确实是最靠前的。上世纪80年代初实行开放后，有越来越多的外国专家进入中国，这些专家收入较高，但他们在中国如不交个税回到他们国内也要交。了解到国际惯例是可以有双边税收协议，为使“肥水不流外人田”，让外国专家们在中国完税，所以赶快在全国人大通过立法推出了个人所得税。这样的一个税种，当时为800元起征点，对内涉及多少中国人呢？只有10多个人，就是当时还在世的名演员，其他所有中国人与这个税无关。后来在1980年代中后期推出了一个“个人收入调节税”，400元为起征点。再走到1994年，把个人所得税和个人收入调节税、个体工商户所得税收打通在一起，形成了现在的个人所得税的框架。显然，个人所得税是随着改革开放过程一步步建立起来的。

  一直存在的一大问题是，我国个税的征收不能有效调节到最应被调节的对象上。比如当年“十大富豪”排行榜首次出来，时任总理朱镕基要求查一下这些富豪交了多少个人所得税，结果是一分钱都没有交。因为这些富豪不给自己开工资，你就找不到应施加个税调节的税基，其他的分散收入，也拢不到一起。这些年怎么办呢？有一些税务专管员可以与这些厂主型富豪打招呼，要求他们明确指出，财务账目中哪些是你自己开的工资。不好意思的，会给自己开点儿工资交点税。曾经有一位企业家说我带一个头，给自己开100万元年薪，这就对应着要缴几十万元的个人所得税。他自愿带头后受到鼓励，很快成为中国税务学会的常务理事，有关方面显然是希望以这样的带头示范行为形成个人所得税扩大调节覆盖面的状态。但是实际上，这还是等于以学雷锋的方式作号召。真正要解决问题，需要把工薪收入之外的其他收入都“归堆”汇总，即综合起来之后，可把资本利得作单独分类，其余全部实施超额累进征税。汇总与分类的条件，要有技术和信息系统的支撑，每个人需要有一个终生唯一的纳税号码，就像美国一样，所有的收入信息跟着这个号码走。家庭赡养系数、住房按揭还本付息等因素，可以在纳税计算时作出专项扣除。

  个税起征点也是一个热闹了多年的事情。曾被排为中国首富的一位企业家说，个人所得税的起征点应该提到一万元以上，得到许多叫好声。这是一个说起来很有讽刺意味的现象，中国首富似乎特别替职工着想。但具体考虑一下，在前一轮个人所得税提高起征点到3500元（加上“五险一金”，实际起征点还要高出一大截）之后，当时已经把实际缴纳个税的人群收缩到了2400万人左右，在接近14亿人口的国度里，只对2%的人进行调节。如果真把起征点上调到一万元，还能有多少人交这个税？这不是个人所得税应走的路子。起征点只是相关多种变量中的一个变量，只强调它无异于陷入“盲人摸象”的误区，我们还应该把各种各样的要素和变量合在一起考虑怎样优化，在税率的级次和量值、差异的掌握方面，有许多值得讨论之处。比如，怎么培养中等收入阶层——应在靠低中端让出一块利益，在过了中等收入的上沿后则明显加大超额累进调节的力度。最高边际税率45%能不能降到40%或是35%？对于先富起来的这些人，如能实现综合征收，这样做实际税负也不会降低而是会提高。很多人提出的起征点与通胀指数挂钩，也是可以考虑的，下一次的立法中应当讨论这个事情。至于按照区域实行个税差别化，我认为是不可行的。人力资本具体的组成是一个个劳动者，应允许他们在劳动力市场流动。如果一个人在一年中换了若干个地方就业，该怎么算？怎么掌握真实信息？另外如果真的实行区域差别化，调节的结果是什么，是会使更多的人受到利益激励而更鼓励人们往物价高的大城市和中心区汇集。因为中心区虽物价高，但仍会吸引大量的人来定居，如再把个税实际税负调得比较低，实际效果不会好。

  综合和分类相结合是一定要推进的，中央历次文件都这样说，但是技术支撑很重要。现在我们在技术性质的硬件和软件方面，其实问题都不大了，关键是不同的部门之间如何协调、如何突破“信息孤岛”和与各个部门既得利益相关的现实阻碍。另外，依据家庭赡养系数做税基专项扣除；家庭购房按揭在没有还完之前，也应该在个人所得税上有对应的扣除，等等，都有必要在方案中细致处理好。

  房地产税影响相关各利益主体的利益预期

  中国的房地产税，即不动产持有环节或称保有环节的税收，其改革关键是使一部分消费住房在保有环节上的税收调节从无到有。十八届三中全会要求：加快房地产税立法，并适时推进改革。这是前些年曾以物业税的名义做了模拟空转和在上海、重庆两地做了以房产税为名的改革试点之后，决策层最新的指导意见。对“加快立法”，有关部门的认识和业务部门的解释，就是“立法先行”，有待经过立法程序形成一个全国人大审批通过的法律文本，再按照通过的法律文本来执行。

  现在如果做一个推测，房地产税立法的过程应在2015—2016年内看到动作，否则就体现不出“加快”之意了。早在2014年全国两会期间，全国人大发言人已明确表态，尽快把房地产税立法纳入人大的立法进程，但直到现在还没有听到宣布纳入，但估计不应会拖太久。如果进入立法过程，要通过一审二审三审，一审启动之后一定会听取社会方方面面的意见。大家都特别关心这个事情，市场也高度敏感，估计不同观点的争论会十分激烈。三审是不是就可以出结果了呢？也有可能会出现像预算法那样的情况，还要推到四审。这个过程一年走不走得完？最理想的情况至少是一年，但很可能一年走不完，那么启动正式立法程序不应推到2016年之后。由于中央要求财税改革重点的基本事项在2016年要见眉目，所以房地产税作为重点事项之一，应力求至迟在2016年启动，到2017年全国两会，能够通过最高权力机构审批，然后尽快付诸实施。那时按照法律，应在适应的区域——很可能是中国的城镇区域，一起开征。

  房地产税在住房保有环节从无到有，会影响相关各利益主体的利益预期，促使房地产市场供需更平衡一些，在整个社会即使不增加投入的假设前提下，原来很多的空置房也会进入市场出租或交易。这在资源配置上，当然是一件使整个市场有效供给增加的好事，会减少房价动不动就往上冲的势头。虽然总体而言，它还不足以改变我们城镇化水平一路走高过程中城镇中心区不动产价格上扬曲线的基本大模样，但是可以使这个曲线的斜率低一些，发展过程中大起大落的威胁与不良影响少一些。另外，对于地方税体系来说，这个税制建设很重要，房地产税最适合由地方政府掌握，使他们充分考虑怎样优化本地投资环境和提高公共服务水平。在自觉实行职能转变的同时，地方的财源建设问题也随每隔一段时间重评一次税基的机制而一并解决了，即内洽地结合了地方政府转变职能和财源建设两重目标的一体化实现。

  还有，这一税收显然是调节收入分配和财产配置的优化机制，可以减少两极分化对于社会形成的负面影响。另外，它将在整个税收收入中提升直接税比重，如果宏观税负不变，也就可以降低间接税比重，减少社会成员总体税收痛苦，增进社会和谐。特别还应指出，作为地方税中适合由地方端来掌握、面对公众提供公共服务的资金来源，这一税制有非常值得重视的对于民主理财、依法理财制度建设的催化作用。可以观察一下美国：地方政府层面主要的税收收入就是直接税里面的财产税，也称之为不动产税。大到几千万人的纽约市，小到几千人的一个自治镇，都是美国称为local层面的地方最低层级，这个层级的政府收入里面，财产税（不动产税）可以高到80%甚至90%的比重，低也低不到40%以下。中国未来如果靠近美国人的经验，当然就要学习美国人这一税制运行过程中间的做法——透明度很高，地方政府辖区的社会成员，都可以参加讨论：一个年度这个辖区内应收多少财产税（通常是在预算程序中把其他收入算清楚以后，看到一个相对于支出的缺口，再按照填补这个缺口的要求倒算出这一年度当地的财产税的税率）以及钱收上去后怎么用。大家都参与讨论后，一旦这个税率在预算程序中确定，该交税的就依法交税，最后得到的回应，是政府税务机关给各纳税家庭一个非常明确的通知：感谢您对本地本年度贡献了多少财产税，其中多少用于教育、多少用于绿化、多少用于我们的道路建设，等等。这就是民主参与民主监督、依法治税法律框架下一个很好的机制。显然，这样一个税收现代化制度安排，是会纳入国家现代化历史潮流的。

  当然，有关此税还有很多争议问题。有的讨论者说我买的房子里面已经包含着前面缴付的土地出让金，为什么还要重复地征收这个税？其实土地出让金是地租，租与税性质不同，各行其道，并无“两者只能取其一”的关系，各国皆如此。还有人强调：别的国家开征有道理，而我们中国法律上过不去，因为人家是土地私有制，我国是土地国有制！这个说法其实也是不成立的：国外确实存在城乡土地私有制，但也有土地国有制。比如英国，土地终极所有权既有公的也有私的，所有住房的土地所有权可归为两种类型：一种是直接有一个很清晰的不动产私有产权；另外一种是要签一个契约，比如取得公有的土地的使用权，再在上面盖居民住房。无论这两种类型的哪一种，房地产税都是全覆盖的。另外还可以看看中国自己的改革经验：我们上世纪80年代初经两步利改税推出了国有企业所得税。从逻辑上讲，有人就说连企业自身都是国家的，国家还征什么所得税啊，但当时的道理也说得很清楚：在国家终级所有权的旁边，现实情况是经营权与之分离，一个个国企具体而言是具有相对独立物质利益的商品生产经营者，需要以税收调节让它们进入公平竞争状态，所以所有的企业包括国企都需上缴法定的企业所得税。这个逻辑，对我们现在认识国有土地上的不动产调节机制也适用。中国城镇建成区的土地均为国有，但取得土地使用权和持有自己住房的主体，都有自己相对独立的物质利益，如果需要调节相关利益关系的话，我们可以通过立法程序确立房地产税来进行调节。当然，“七十年”土地使用权到期之后，一般情况下应按《物权法》对住房的用益物权作“展期”处理。

  另外还有人提出房地产税税基评估的复杂性与难度问题，其实十余年前已启动的“物业税模拟空转”就是要解决这方面的技术性问题，试点十个城市，所有的不动产都要确权，取得全套基础数据，把所有的数据输入计算机，设计好税基评估程序软件，具体区分了制造业的不动产、商业的不动产和住宅，然后给一个指令，就自动给出一个评估结果。这种评估结果可以跟当事人见面，有争议的情况下可以通过仲裁认定。这些事情做起来，中国人一开始当然要付出管理成本，但没有过不去的硬障碍。现已明确，2015年3月1日实行全国不动产登记制度，到2018年，所有的数据信息将可以“一网打尽”。这些事一旦进入轨道以后，就是常规运行的问题了。

  另外，还有一种担心：从无到有征房地产税，会不会引发激烈的抗税？可以观察重庆试点已有的定量的本地经验：重庆在房产税试点中涉及了住房存量，但那里是按照“调节高端”原则对本地几千套独立别墅开征房产税，同时在方案中设计了180平方米的起征点，即180平方米扣除之后，剩下的面积才征税。实际上，重庆的征收相当顺利，因为富裕阶层不会在乎一年的这点儿税，而且还扣了180平方米呢。重庆的启示是，未来我国立法开征房地产税，“第一单位”应该扣除，使富豪也有一个基本的“免税住房保障”。

  在相当长的历史时期内，在直接税改革上我们势必会面临一些难题，但如果碰到难题我们便退而放弃改革的进取，矛盾会积累起来而积重难返，贻误现代化大局。现阶段确定建立不动产登记体系，加快立法开征房地产税，真的是一种倒逼，即拖了这么多年的“攻坚克难”，一定要有一个解决方案。

  开征遗产税会逼走富人是个伪命题

  直接税里还有一个重要税种是遗产税（通常要和赠与税一并设计）。时隔十多年，在2012年后形成的官方关于收入分配改革的文件中又重提了“研究开征”这一税种，但现在还不具备纳入改革日程的条件，亦存在尖锐的不同意见。

  中国的遗产税未来要真正能够开征，首要的问题就是我们应在全面改革中先解决中国官员的财产报告制度框架建设问题。设想一下，如不在配套制度中建立官员财产报告制度及一定级别以上官员财产的公示制度，当局怎么可能堂而皇之要求所有公民作财产报告然后对之开征遗产税呢？这里就不作展开了。

  顺便说一句，有人说中国研究开征房地产税和遗产税会逼走富人。其实这个认识没有抓住真问题。设想一下，中国的富人如果为避这些直接税他们会往哪儿跑？不会一股脑都考虑去那几个弹丸之地的所谓避税天堂、加勒比海上的几处小岛吧？如果是要去美国、加拿大、欧洲等地，那边的直接税可比中国更厉害更严格（美国的遗产税经过“否定之否定”式的博弈，确切地坚持继续开征）。所以，说中国在直接税方面的制度建设会逼走富人，其实是个伪命题：如果有点什么风吹草动富人就要往外跑，一定是其他方面出了什么问题，比如担心司法不公正、财产不安全、法治不稳定之类。

  （作者系财政部财政科学研究所原所长、中国财政学会副会长）