□ 连 平

  ■长期以来，我国银行业法律制度是以机构立法为主。机构立法所涉主体相对明确，有助于保障立法的稳定性和权威性，适应分业经营和分业监管的要求。但机构立法相对缺乏对市场行为的整体考虑，容易产生市场创新主体法制缺位，导致不同机构间不公平竞争等问题。近年来随着银行业综合化经营的发展，新业态不断出现，业务领域日渐模糊，机构立法越来越难以适应金融业的变化，在一定程度上制约了我国银行业的稳健发展。而行业立法则可以从行为和功能的角度出发，依据机构的业务共性将更多的机构类型纳入法律规范范围，对行业进行统一规范。

  ■如何协调和平衡各方诉求是稳步推进立法改革的关键任务。立法改革是一项系统性工程，涉及多方利益，牵一发而动全身。改革方案能否得到顺畅实施，既取决于方案本身是否科学、合理，更取决于制定改革方案的过程本身是否合情合理。是否让各方充分表达自己的诉求，力求各方利益的平衡，从而尽可能减少改革阻力，稳妥、审慎推进行业立法改革。这考验着决策层的智慧和协调艺术。

  近年来，我国银行业发生了令人瞩目的变化。在商业银行稳健发展的同时，一大批金融公司应运而生。银行业务不断从传统领域向新兴领域拓展，金融创新层出不穷，综合化经营水平不断提高。但与此同时，银行业法律制度建设却明显滞后，存在着明显的无法可依和有法难依的状况，银行业监管制度和操作的行政色彩浓重。应清醒地认识到，这种状况的长期存在将对银行业健康发展带来妨碍，甚至可能不利于银行业系统性风险的防控。当前，应采取积极措施，大力推进和完善银行业法制体系建设，用法制思维推动改革，促进银行业持续、稳健发展。

  行业立法是有效控制银行风险重要举措

  我国的金融体系是银行主导型，商业银行在金融体系中处于举足轻重的地位。长期以来，我国银行业法律制度是以机构立法为主。机构立法所涉主体相对明确，有助于保障立法的稳定性和权威性，适应分业经营和分业监管的要求。但机构立法相对缺乏对市场行为的整体考虑，容易产生市场创新主体法制缺位，导致不同机构间不公平竞争等问题。近年来随着银行业综合化经营的发展，新业态不断出现，业务领域日渐模糊，机构立法越来越难以适应金融业的变化，在一定程度上制约了我国银行业的稳健发展。而行业立法则可以从行为和功能的角度出发，依据机构的业务共性将更多的机构类型纳入法律规范范围，对行业进行统一规范。因此，当前有必要推动银行业由机构立法向行业立法转变。

  行业立法是银行业发展的必然要求。随着银行业金融机构不断发展壮大，越来越需要行业统一立法来推行系统性的规范管理。近年来，我国银行业金融机构稳步发展。目前，商业银行（包括大型商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行和外资银行）总资产已达135万亿元；信托公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司等金融公司更是层出不穷，其管理的资产总额亦达20万亿元左右。上述金融机构存在共性，即它们都是间接金融形式，基本都属于中介机构，或多或少都有信贷、存款业务。尽管在吸收存款和发放贷款的程度和规模上有所不同，但都可在一定范围内吸收存款和发放贷款。有的尽管不具有吸收存款的功能，但因有贷款业务，而后者会派生存款，进而被动地拥有存款业务。因此，银行业有必要依照业务上的共性制订统一的法律进行统一规范。

  行业立法是全面依法治国的内在要求。社会主义市场经济本质上是法治经济。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”。银行业进行行业立法有助于形成行业全面统一的法律体系，实现以法制思维引领行业体制机制改革；同时也为行业监管提供从共性出发、全面、系统的法律依据，为构建安全与效率并重的金融监管制度提供法律保障。

  行业立法是市场化发展的本质要求。随着利率市场化等金融改革的深入推进，市场机制将在很大程度上发挥决定性作用。在这种形势下，营造公开公平公正的金融市场环境越来越成为银行业持续、健康发展的重要条件。银行业进行统一立法，统一规范，实行统一的监管标准和尺度，形成公开公平公正的金融市场环境和完善的金融监管体系，这不仅是市场化发展的本质要求，也是银行业稳健发展的重要保障。

  行业立法是有效控制银行业风险的重要举措。随着金融业综合化经营的不断发展，金融业务和金融风险将出现跨业、跨市场的交叉与传染的趋势，金融机构之间的业务边界会越来越模糊。没有统一的法律制度进行规范，很容易出现法律规定缺失、政出多门不统一等问题，同时也可能导致监管重叠与监管真空并存的尴尬局面。银行业进行行业立法有助于更好地实现依法监管，既统一又分门别类地进行规范管理；有助于从立法高度，站在一定历史时期调整和完善整个行业的发展结构；有助于从整体和系统的角度，在较长时期内有效控制金融风险的传递和累积。

  在市场经济体系不断发展和金融改革持续推进的背景下，创新多、变动快、变化大已成为银行业金融机构运行的重要特征。发达国家的银行业法律制度通常二三年修订一次，以适应行业发展变化的需要。而我国银行业法律制度修订周期较长，更新很不及时，在当前全面深化改革时期更是难以适应经济社会环境快速变化的要求。经验表明，尽管历次金融危机原因各不相同，但金融法治建设滞后是共性问题。从国际上看，英国、法国、德国、日本等国均制定了专门的《银行业法》，统一规范银行业金融机构的行为。全球金融危机之后，主要发达国家又对相关法律制度进行了相应修订，以便更好地促进本国金融业、尤其是银行业的发展。只有建立起一整套能有效保护市场参与者权利，同时又公开透明的法律制度，才能持续吸引国内外市场主体的参与，实现银行业的可持续健康发展。

  行业立法的基本前提是保护存款人利益

  银行主导型金融体系的典型特征是间接融资在社会融资中居主导地位。间接融资是债权人和债务人通过中介机构实现的融资行为。由于间接融资进行了债权债务的转换，作为存款人就面临中介机构的倒闭风险。因此，行业立法的基本前提是保护存款人的利益，维护金融体系的稳定和社会安宁。

  银行业行业立法应以负债业务的不同进行市场准入管理。我国当前的金融机构通常是以资产方来进行划分的，但金融监管首先需要考虑的是金融机构活动的外部性影响。吸收小额存款的金融机构，鉴于其涉及客户人数众多，外部性影响较大，应该加以严格审慎监管；吸收大额存款的金融机构，其外部性相对较小，可以适度监管，同时可以更多地发挥自律作用。法律规范的重点应当是保障债权人的利益，尤其是银行业的债权人，即存款人的利益，因而应该从负债方的角度来确定金融机构的基本属性和市场准入条件。这应当在银行业行业立法中十分清晰地加以规范。

  银行业行业立法应在统一规范资产业务下统一监管标准。资产业务不应成为监管当局划分金融机构的主要依据。不同的资产业务关系到该金融机构在运用资金时控制风险的能力。银行业金融机构的特点是用存款的方式吸收资金，以机构名义做债权性的资产业务和服务性业务。因此，用统一的法律来规范各类资产业务有利于防范和控制风险。在市场准入时监管部门可按申请人的条件批准其经营部分或全部资产业务。如信贷类业务、融资租赁类业务、支付结算类业务，乃至同业业务等同样都是债权业务。有必要对上述业务进行统一规范，实行行业统一的标准监管，从而更好地规范金融市场行为。

  银行业行业立法应以风险管理指标体系来防范负外部性。这些指标包括资本充足率指标和流动性风险等指标。对于吸收小额存款、吸收大额存款和不吸收存款的机构而言，上述指标的要求应该是不一样的。银行业行业立法应根据不同情况来进行设计，通过立法来构建银行业有效防控负外部性的法律规范体系。

  通过行业立法实施分级分类管理

  目前我国银行业法律规范体系由法律、行政法规和部门规章三个层次构成，共有200多份文件。直接相关的法律包括《中国人民银行法》、《商业银行法》和《银行业监管管理法》，间接相关的包括《信托法》等11部。按照我国银行业应由机构立法转向行业立法的思路，可考虑将《商业银行法》、《银行业监督管理法》及有关金融公司的管理法规合并，制定《银行业法》，以更好地规范整个银行业市场和银行业金融机构行为，提高行业和市场的运行效率，为更有效地控制行业风险奠定法律规范基础。

  一是根据负债业务的特点规范银行业金融机构的名称。可将目前的银行业金融机构分为三类：即商业银行、政策性银行和金融公司。商业银行可以吸收各类存款，名称中可用银行字样。商业银行可大致分为全国性银行、区域性银行和合作银行。随着我国经济外向发展，资本输出步伐加快，人民币国际化不断拓展，商业银行国际化也在大踏步前进，因此应增加一类国际性银行。通常国际性银行是全国性银行，但全国性银行不一定是国际性银行。国际性银行在国内的业务发展应有一定限制。全国性银行和国际性银行的名称不带地理名称，只有商号，可在全国甚至在全球范围内设立分支机构，要有较高的实缴资本要求。区域性银行只能在一定的行政区域内经营，一般为一个地区、一个城市或一个县域。合作银行是有社员股金集合投入和社会股金投入的银行，只能在县域设立。应取消信用合作社的种类，将信用合作社的名称留给真正的合作金融组织。

  金融公司吸收存款受到一定限制。财务公司、消费金融公司、汽车金融公司、金融租赁公司等都只能不同程度地吸收大额存款。如财务公司可吸收本集团成员单位的股东存款；汽车金融公司可以接受境外股东及其所在集团在华全资子公司和境内股东3个月(含)以上定期存款；金融租赁公司可吸收非银行股东3个月（含）以上定期存款；消费金融公司可以接受股东境内子公司及境内股东的存款。金融公司应成为银行业法规范的一个大类机构。

  政策性银行是由政府发起、出资成立，为贯彻和配合政府特定经济政策和意图而进行融资和信用活动的机构。它一般不吸收活期存款和公众存款，在资本金性质、经营宗旨、业务范围、融资原则、信用创造等方面均与其他金融机构有所区别。因此，在法律上有必要加以特殊处理和安排。

  二是根据外部性大小进行分类管理。银行业金融机构有其特殊的负外部性。高负债与高杠杆经营特性决定了银行业金融机构的脆弱性较高，风险的传染性较强。一旦危机发生，将会波及相关存款人、投资人及企业，危及整个实体经济。可以说，金融危机在很大程度上是银行业信任的危机、信心的危机。因此，应根据外部性大小进行分类管理。外部性大的，就应该严格监管；外部性小的，可以适度监管。

  判断外部性的基本依据是负债状态和水平。根据负债的状态和水平可将银行业金融机构分为吸收大额存款、吸收小额存款和不吸收存款三大类。其中，商业银行和信用社可以吸收储蓄存款、办理结算，能创造存款，负外部性较强，因而需要严格审慎监管。而财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司等只吸收限定范围内的存款，外部性较弱，可适度监管。还有一些不吸收存款的机构，即纯粹放贷，可适度监管，甚至可以主要通过自律来管。

  三是依据负债业务状态和水平发放不同级别的牌照，实行分级管理。牌照管理是英美等发达国家对银行业金融机构进行分级管理的常见做法。具体来说，同样是银行牌照，但分为不同级别，业务范围就相应不同。一个机构可以做很多的业务，但必须拿到相应的牌照。对大类的业务，特别是银、证、保、信等核心业务，实行严格法人牌照管理；而对其他的附属业务，实行一般牌照管理。就牌照发放而言，应该公开各类业务的牌照准入标准和条件，制定并公示相应业务规范，向符合条件的机构开放，而且监管的标准和尺度必须是一致的。这样可以使不同金融机构交叉地来做其他金融机构的业务，同时又能实现有效监管。

  行业立法需要处理好几对关系

  理论和实践均表明，法律制度建设对经济社会发展起着至关重要的作用。完善的金融市场法律是金融业持续健康发展的必要条件。但推进法律制度建设不会一帆风顺，也不可能一蹴而就。推进银行业行业立法将面临诸多挑战。

  如何用法制思维推进金融改革是当前理念上的挑战。美国法学家伯尔曼曾说：“法律必须被信仰，否则将形同虚设。”从我国现在的部际联席协调会议制度，到未来的金融监管架构改革；从财富管理的统一市场及牌照管理，到功能监管和行为监管如何实施等一系列问题，都需要在法律上进行明确并严格遵循。只有在法治轨道上推进金融改革才是市场的健康发展之道，才能让我们的改革走得更远。

  如何协调和平衡各方诉求是稳步推进立法改革的关键任务。立法改革是一项系统性工程，涉及多方利益，牵一发而动全身。改革方案能否得到顺畅实施，既取决于方案本身是否科学、合理，更取决于制定改革方案的过程本身是否合情合理。是否让各方充分表达自己的诉求，力求各方利益的平衡，从而尽可能减少改革阻力，稳妥、审慎推进行业立法改革。这考验着决策层的智慧和协调艺术。

  如何平衡公平性与差异性是银行业立法成功与否的核心内容。银行业立法既要体现公平公正，也要体现差异性。比如目前的互联网金融，如果继续不受监管，显然对商业银行等金融机构而言是不公平的。但为了鼓励创新，推动行业发展，对新兴金融业态的监管又应适当宽松。又如，为了支持小微企业的发展，针对小微金融机构的管理标准（如存款准备金率和资本充足率等）可以适当放宽，以减轻其经营压力。只有兼顾公平性和差异性，金融之水才能盘活，金融机构也才能得到更好的发展。

  如何平衡和协调好局部利益和全局利益是银行业行业立法合理性的重要体现。从局部利益看，当前和未来一个时期，存在着民间资本进入银行业并做大做强的冲动。但从行业结构来看，我国银行业不缺大中型银行，倒是小微银行严重不足，立法要从总体上体现行业整体的需求以及行业结构优化和完善的需要。只有平衡好这种局部和整体之间的利益关系，行业立法才能推动银行业结构更趋合理和有效，才能在更好地发挥金融功能作用的同时，更有效地控制行业的系统性风险。

  行业立法应区别对待不同金融机构

  银行业行业立法涉及商业银行、政策性银行、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司等不同的金融机构。这些机构有一定的共性，但也有其自身的特点，行业立法中如何做到区别对待，并非易事。

  政策性银行不吸收公众存款，但根据惯例却可称为“银行”，归在银行业金融机构内。但鉴于其不以盈利为目的，是为政府的经济发展规划提供信贷服务，经营宗旨与一般商业性机构有很大不同，可以特殊对待，似可考虑单独立法。从国外的实践来看，每家政策性银行都可以有单独立法。不过从降低立法成本的角度看，也可以将所有政策性银行统一立法。其实，我国目前的政策性银行不是多了，而是少了。未来仍有发展的空间，如小微企业的政策性银行等。对这一银行族群实施统一立法应该可行。

  财务公司是由企业内部银行转化而来，至今财务公司还在办理集团成员的存款、结算、贷款业务，财务公司的存款也在上缴存款准备金。财务公司业务在很大程度上与银行类同，一种意见认为干脆将其转变为银行。但应注意的是，这类群体已有相当规模，且股东大都是大企业和国有企业，其服务对象与大中型银行类同。因此，财务公司升格为银行会使银行业的资本结构和功能结构更为不合理，即服务大型企业的金融机构进一步扩张。同时还会带来公平问题：为什么服务民营小微的小贷公司要升格为银行步履艰难，而以大中型国有企业为服务对象的财务公司却能一朝轻易地改变身份呢？

  信托公司是目前唯一可跨越货币市场、资本市场和实业领域投资的金融机构，有其特殊性，因此《信托法》有必要也应该继续单列。但目前的《信托法》仅明确了信托关系，需要修订，应在《信托法》中增加信托经营一章，明确信托经营的主体信托公司、资产管理公司的法律地位及经营的主要原则；明确信托财产的登记制度，同时将商业银行开展的信托业务包含在内，以确保信托财产的独立和安全。

  融资租赁是一种物权与债权结合的融资方式，融资租赁公司可以吸收有限的存款。但目前存在银行监会审批的金融租赁公司、商务部审批的外资融资租赁公司和商务部、国税总局审批的内资融资租赁公司等多种类别。监管部门不一，规则不一，杠杆率不一。因此，统一规范以融资租赁业务为主的金融公司牌照，有利于规范市场行为，促进公平竞争。但鉴于目前监管体系的状态，统一规范之路不会是平坦的。

  资产管理公司目前已经逐步发展成为金融集团，也开展很多与贷款有关的业务，如委托贷款等，因此，其相关功能和行为也应纳入统一的行业立法之中。

  消费金融公司目前的市场定位并不清晰，其业务面较窄，而且缺乏专业性和差异性。消费金融公司既与商业银行信用卡和个人消费信贷业务存在重叠，又面临电商发展冲击，还被小额贷款公司、民间借贷等围堵。随着消费金融公司的进一步发展，业务规模进一步做大，可考虑将其纳入金融公司的管理规范，给予其应有的平等待遇，促进消费金融公司的持续发展。

  小额贷款公司目前仍被作为一般工商企业对待，并没有将其界定为金融机构，但小额贷款公司可吸收一定范围内的存款，同时也从事放贷业务，其本质上做的是金融。从支持“大众创业、万众创新”，扶持民营和小微企业的角度看，我国需要建设小微企业金融体系，尤其是应发展一批小型商业银行，以更有针对性地支持实体经济中的弱势群体，有效解决小微企业融资难和融资贵问题。银行业行业立法应从法律规范上给符合条件的小贷公司转为小型商业银行创造条件。当然，这种条件不应当是苛刻的，而是经过努力可实现的。

  农村信用社目前已不可能从治理机制上回归真正的合作制，改革后的农村信用社基本实现了县级法人核算。因而可以对这些县级法人进行改制，或改制为股份制商业银行，或改制为股份制合作银行。

  （作者系交通银行首席经济学家）